检察公益诉讼权之提倡
北京市人民检察院 刘哲
引子
日前，由北京市人民检察院第三分院提起的一起电镀厂废水直排造成水土重金属污染民事公益诉讼案开庭审理，该案系通州人民检察院移送。该案被告人赵某某于2017年1月23日因涉嫌环境污染罪被提起公诉。而刑事指控与民事公益诉讼被分割在两级法院审理。
主要原因是由于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第五条规定：“人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件由侵害行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外。” 将民事公益的基础审级直接定在了中级人民法院，这明显高于普通民事案件审级确定标准。
同样是公益诉讼案件，行政公益诉讼的基础审级是基层人民法院，只有对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起公益诉讼的案件以及本辖区内重大、复杂的公益诉讼案件才由中级人民法院管辖。
刑事诉讼案件更是只有危害国家安全、恐怖活动案件，或者可能判处无期徒刑、死刑的案件，因此同样都是涉及人数众多的涉众型经济犯罪案件，由于审级的原因很多都是基层人民法院审理，很多案件的涉案金额、涉及人数、影响面都大于很多民事公益诉讼案件，而公益诉讼案件却要一并由中级人民法院审理，存在审级过高之嫌。
这种与审级不匹配的问题导致刑事附带民事公益诉讼几乎难以开展，因为环境污染等可能引发公益诉讼线索犯罪很难达到无期、死刑的法定刑幅度，导致刑事案件与附带产生的公益诉讼无法在一起审理，这不免对解决诉讼资源，全面查清事实都产生了一定阻碍。这种高审级也成为民事公益诉讼的瓶颈之一，因此导致民事公益案件提出数明显低于行政公益诉讼案件。
公益诉讼就像一份烫手的山芋大家都像躲得远一点，但是检察机关躲不开，也不能躲，因为这是一份历史性的责任。
有人问我检察官最需要的品质是什么，现在我可以回答，是勇气。
因为如果没有检察官把这些庞然大物送上法庭，再公正的法庭也会无所作为。
但是想扳倒这些大山，与既得利益对决，必然需要极大的勇气。具体案例参见《人民的名义》，而实际上提起重大公益诉讼案件的难度一点也不会低于办理省部级案件。
1.检察机关为什么要关注公益诉讼
改革背景下，公益诉讼其实具有重要的战略价值，这一点检察机关内部还缺少充分认识。
首先，公益诉讼都是关系国计民生的重要领域，是亿万人民民众极为关注的事情，其关注度、其影响力，一点也不低于反腐大业；
其次，公益诉讼也是在优化或者净化社会运行环境和治理环境，是对政府部门不作为的督促，是对不良行政行为的纠正，也是广义的社会反腐，或者说社会净化；
再次，公益诉讼具有突出的紧迫性。比如雾霾问题，不仅关系到大多数中国人的身体健康，也关系到中国经济和治理体制的健康发展，已经成为国人的一块心病，直接影响到综合国力，成为制约社会经济进一步向前发展的瓶颈，此患不除，国人对政府的治理能力难有信心；
最后，公益诉讼是社会自我改良的一种重要动力。社会公益组织热心参与社会管理，但由于泛行政化的管理模式，缺少证据调取能力，法院对监督政府和大型企业也缺少热心，一腔热血被泼上一盆冷水，有些只好转向聚众与政府对抗的道路，这是正能量缺少引导转向负能量的典型路径，在这个过程中如果检察机关能够推一把，这个正能量就可以进一步往前冲，反而成为改善社会的动力。对此，决策层已经认识到这一问题的重要性，党的十八届四中全会将公益诉讼写入决议之中。
2.公益诉讼权演化史
公诉权与公益诉讼权原出一门。早在罗马法时期，诉讼只是简单的划分为公益和私益两种诉讼形式，与私益诉讼不同的是,公益诉讼维护的是社会公共利益,只要法律没有特别规定,具有市民资格的人均可提起诉讼。
彼德罗·彭梵德指出：凡具有市民资格的人均有权提起民事诉讼——既为维护公共利益而设置的罚金诉讼。提起这种诉讼时,具有优先权的是受到非法行为侵害的人和被公认适宜起诉的人。（彼德罗：《罗马法教科书》）这个适宜起诉的人当时并没有设立固定的职位，因此普遍仍由私人自发提起，直到两千年之后罗马法复兴才有了根本的变化。
在君主制后期的欧洲各国才出现了国王的私人法律代理人，在法国叫检察官，在英国叫总检察长或副总检察长，以便在封建制向王权国家过渡的过程中通过法治手段从领主和教会手中夺取司法权，并进而在资产阶级革命和启蒙运动之中演化为公共利益的代表，从而实现从地方到中央、从神权向王权、再从王权到公权的逐渐转型。
法国大革命成为现代检察制度诞生的标志，检察官不仅成为指控犯罪的公共代理人，也逐渐成为公众民事利益的代言人，在1806年的《拿破仑法典》中就赋予检察机关民事诉权的方式，在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞，通过提起民事诉讼的方式，对其予以保护。检察官在公益诉讼的法律地位至此被确定下来，并为后续法国民事诉讼法所确认。
英国公益诉讼权集中在检察长手中。真正将公益诉讼发扬光大的是美国，五十年代世界八大公害事件之一的洛杉矶光化学烟雾事件以及多诺拉烟雾事件发生以后，震惊美国，生存的危机感使美国民众发起了声势浩大的环境运动，要求政府加强环境保护力度。联邦政府先后制定了《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪音管制法》、《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》。这些法律赋予了检察机关依提起公益诉讼的权利。
从美国司法部的机构设置为例，除了负责刑事指控和调查的部门以外，还设有反托拉斯局、环境与自然资源局等，其中反托拉斯局由罗斯福总统于1933年设立，任务就是促进与维护美国经济的竞争，比较有名的案件是上世纪八十年代拆分AT&T的案件以及九十年代拆分微软的案件。环境与自然资源局的目标就是综合运用刑事和民事诉讼手段维护公共资源和环境。1989年，美国检察机关起诉埃克森美孚石油公司污染环境案，导致该公司被处罚款35亿美元；1999年，美国电力公司因没有按照美国《洁净空气法》要求安装污染控制设备，导致形成酸雨，被美国检察机关起诉后，最终同意接受46亿美元的巨额罚金。
3.国家公诉+公益诉讼：公诉权再定义
纵观公诉权的发展历程，经历了发动权由民间到官方、行使方式由分散到集中、内涵由窄向宽的过程，这是与社会发展制度相互适应的。
从罗马法的古代共和到欧洲领主封建制，再到资产阶级兴起，是一个私人权利不断发酵、私有观念不断启蒙的过程，公权与私权不断分野，权利不断清晰明确，民事诉讼权行使的根据必须与案件具有直接利害关系，其他机关和个人不能涉足，只是将触及国家法律底线的犯罪划归公诉权领域。
但是由于工业社会的不断发展演进，尤其是后工业时代、信息化时代的到来，传统的刑事法体系已经不能完全保护公民利益，刑事立法进度无法跟上社会的演化发展速度，企业作为社会组织形态的重要一环对社会经济、生活环境的影响日益加大，有些直接涉及到千百万人的切身利益，这些行为如果不及时加以规制其所带来的危害已经一点也不低于犯罪的危害。
而且由于涉及面过宽，受害方很难形成集中统一的力量，而面对的大型企业都是有组织、有实力的庞然大物，个人提起公益诉讼犹如蚍蜉撼树，即使公益组织也缺少必要的法律手段和强大力量。比如，2015年，大连市环保志愿者协会诉中石油 “7•16 ”事故污染环境案，从海洋与渔业部门调取相关数据就存在一定的困难。同年，中国生物多样性保护与绿色发展基金会起诉“腾格里沙漠污染”环境公益诉讼案，又碰到立案难。
一方面是民间公益诉讼难，另一方面是行政执法不给力。在环境保护等民生领域虽然存在多重行政机关监管，但是由于垄断性企业实力过于强大，而且国企与行政部门之间监管体系、利益纠葛盘根错节，环境污染的背后其实是理不顺的行政监管乱麻，不解决监管体制问题不可能解决根本的民生问题。
面对这种种困局，以打击犯罪、维护国家利益为使命的检察机关，在今天不断加速变化，经济社会风险随时可能上升为刑事风险的现代社会，面对风险日益多元化、系统化、复杂化，行政部门分而治之力不从心的现实，检察机关不能再眼睁睁等待结果继续恶化，应该有所作为。
检察机关在作为国家正义的捍卫者、指控各类犯罪行为的同时，也应该担起公众利益的“保护伞”的角色，应当重新定义公诉权的含义，将公益诉讼注入其中。将保障国家利益或保障公共利益统一起来，打击日益泛滥的雾霾问题既是在维护公共利益也是在维护国家利益。在公众、社会、国家利益不断交织、重叠的今天，不应该固守传统的指控思维，应该综合运用刑事、民事手段规制各种社会不良现象，督促行政机关依法履行公务，促进企业和个人健康参与经济社会生活，改善国家的治理体系，促进国家经济社会运作模式的优化升级，最终仍然是维护人民群众的根本利益。
4.公诉权行使公益诉讼的优势
在美国司法部无论是反托拉斯局还是环境与自然资源局都是综合运用刑事、民事手段维护国家法治，但是目前我国公益诉讼权只能由民事行政检察部门来行使，不利于检察资源的整合，有必要发挥专业化的优势，使流程业务分工型的检察职权配置模式向工作内容领域集中型的配置模式转变。
