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“裁执分离”该由谁来“执”？

土地观察 · 公众号 · 房地产 · 2019-11-04 08:58

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多年来，对违法违规用地行为的处置，各地普遍采用两种主要方式： 一是依法拆除 。根据《土地管理法》的规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌。 二是补办手续。 主要依据的是国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》。

《土地管理法》没有赋予土地主管部门行政强制执行权，对在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，需要依法拆除的，向人民法院申请强制执行。长期以来，由于强制执行矛盾多、难度大，而且随着非诉行政案件大量增加，基层法院执行力量不足，一些基层法院对土地主管部门申请强制执行的土地违法案件，不同程度出现以各种理由拒绝受理，造成土地违法案件“执行难”。在这种背景下，一些地方开始探索借鉴“裁执分离”模式，解决土地违法案件“执行难”问题。

“裁执分离”模式是《行政强制法》出台后，行政机关申请法院执行非诉行政案件陡然上升，导致法院在执行方式上的一种改革，也就是法院“裁”、行政机关“执”。 2012 年最高人民法院出台《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，第一次提出 “裁执分离”执行方式，明确人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行 。 2014 年，《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》将“裁执分离”扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件。

“裁执分离”目前处于探索阶段，在法律界也存在一定的争议。 一种观点认为，该模式有效解决了没有行政强制执行权的行政机关想执行却无权、法院有权却无力执行的困境，是推进构建行政、司法协作机制的积极探索。另一种观点对“裁执分离”的合法性提出置疑，认为缺少执行依据，最高人民法院的司法解释无权赋予行政机关强制执行权，只是对《行政强制法》赋予法院强制执行权的具体操作性改革，由行政机关组织实施强制执行行为，必须通过具体的法律来规定。

就现行法律对行政强制执行的具体规定来看，《行政强制法》规定，行政强制执行分为两种， 一是具有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。 如《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。” 二是没有行政强制执行权的行政机关可以申请法院强制执行。 2018 年最高人民法院新出台的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》明确：人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。

据此，可以得出明确的结论： 行政机关的强制执行权来源于法律法规的特别授权，行政强制执行权必须由法律法规设定，法律法规以外的（包括规章）不得设置行政强制执行权。 但支持“裁执分离”的认为，“裁执分离”只是执行方式的调整，并没有改变行政强制执行权的配置，强制执行权仍然属于法院，行政机关只是协助法院执行，并没有因为法院的准予执行裁定而获得原本不具有的行政强制执行权，不存在违反《行政强制法》的问题。

从基层自然资源管理部门对“裁执分离”模式的认识看，也存在一些不同的观点。有的认为，从自然资源管理部门依法履职来看，对涉及拆除建筑物和其他设施的违法用地，只要依法履行了申请法院强制执行，而且法院已受理，作为自然资源部门，已履职到位，可以结案，自然资源部门不应承担法外之责。有的认为，无论是法律规定，还是上级部门要求，对涉及拆除建筑物和其他设施的违法用地，在查处整改中必须做到拆除到位，恢复原貌，否则难以过关，而且面临追责问责的风险，在这种要求和压力下，探索实行部门申请、法院裁定、政府（或部门）执行的“裁执分离”模式，有利于解决基层自然资源部门长期面临的“拆除难”，有利于维护良好的土地管理秩序，也能体现法律的严肃性。

实际上，争议归争议， 在基层行政执法实践中，有的地方从破解难题、解决问题出发，已在积极主动探索实行“裁执分离”模式。 早在 2013 年，河北省威县在当地法院的积极推动下，由县委办公室、县政府办公室联合印发《关于建立非诉行政执行“裁执分离”工作机制实施办法》，按照谁申请、谁执行原则，探索建立了行政机关申请、法院裁定、申请行政机关牵头执行的“裁执分离”模式。 2018 年 9 月，武汉市政府印发《违法用地上建筑物处置办法》，规定“人民法院作出准予强制执行拆除裁定的决定后，由违法所在地区人民政府根据人民法院的裁定，负责组织违法用地上建筑物所在地街道办事处（乡镇人民政府）和相关部门实施拆除。”

近年来， 一些地方为解决“执行难”，对违法用地上的建筑物和其他设施，还依据《城乡规划法》由政府直接组织强制拆除。 随着各地机构改革的陆续到位，规划执法成为自然资源部门的重要职责， 如何综合运用相关法律解决违法用地“执行难”，仍然是需要法院、政府和自然资源管理部门共同认真研究探索的课题。

（作者单位：河北省自然资源厅）

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编辑：张金萍审定：毛志红