2018清华同衡学术周 | 尹稚：新时代的高质量城镇化

十九大报告明确指出，新时代的核心问题是社会主要矛盾发生了根本性的变化，概括起来就是发展的 “不充分”和“不均衡” ，这是未来很长一段时间我国经济社会发展所需要解决的根本问题。与之相应的“高质量城镇化”，目前的讨论往往关注诸如“基础设施”、“公共服务”等技术细节问题。 而中国真正实现高质量的新型城镇化，需要回到对社会核心矛盾的关注和化解。 由此，“高质量城镇化”与国家整体空间治理战略重新布局，以及空间规划体系的再造，都有相对密切的关系。

回顾 发达国家的城镇化进程 ，通过建立“一体化”的国土空间治理模式，把空间资源进行统一有效的管理是必然选择。而在具体路径上 ， 通过立法、规划和管理之间的相互配合，构建层级清晰、分工明确的国土空间治理体系；通过覆盖国土全域的空间综合管理方式，引领国土开发建设 ， 也是大家达成的共识。

中国作为广域大国， 构建统一的国土空间治理体系对解决整体不均衡问题 ，无疑具有更大的促进作用。 但其中有一点需要注意： 行政区划跟真实意义上的经济区划和环境区划有区别 。由于我国强行政体制特征，目前遗留了大量经济区划和环境区划不匹配的矛盾。

而从未来发展来看，弱化行政边界的限制，以真实的经济区划和环境区划为基础，划定一系列的特殊政策区域， 将行政区划和经济环境区划结合，才能真正推动国土空间治理体系走向区域差异化、动态化和多样化 。

1. 自上而下——国家层面差异化政策导向

国家层面应清醒地认识到： 区域空间单元属于不同类型的集群，需要配套差异化的区域策略 。均衡不等于空间资源均质化，正如西部大开发绝不意味着在西部可以重建“深圳”与“上海”，它承担的国土职责与东部地区有本质差异，需要从国家层面进行宏观调控。

2. 自下而上——多元主体联动推动区域协调

通过建立政府以外的多主体联动区域协调机制，解决区域发展中的各类问题。 在目前市场为主导的资源配置模式下，多样化、非政府主体的积极参与是实现区域协调发展的基础。从笔者参与的三轮“长三角区域规划”研究来看，参与角色的多元化正在逐渐成为非常显著的特征，也是整个区域规划具备可实施性的关键。这里的多元主体联动不仅仅是城市之间的协议和联盟，而是参与地区建设的市场力量形成各种类型的协议、契约与联盟。

在自然资源保护和背景条件的制约下，中国真正适于高强度城镇化的地区非常有限，我们面对的是目前亚洲国家面临的普遍问题—— 高密度人居环境下如何实现发展与舒适、发展与保护之间的平衡 。

1. 不能以“战术级”的失误否定“战略级”的方向

中国特大城市陆续出现的“大城市病”并不是战略级的错误，很多是空间扩展模式的战术级错误，与政策制定的具体历史阶段有直接关系。 比如，深刻影响我国城市规划领域的雅典宪章，在其五六十年代的高潮过去后才逐步影响中国，而当时主流的发展路径和发展策略已经远离雅典宪章，我国当时的发展基础与宪章发布的年代也已经有巨大的时空差距。

2. 抓住新型城镇化契机，进行空间结构调整

我国未来一段时间，将在三四十年内完成2~3亿人的城市化进程，仍然需要完成大规模的空间建设，这也是中国进行空间结构调整的契机。

首先，需要实现单级集中向多心多核的转变 ，既要认识到大都会地区在社会经济发展中的地域聚集作用，同时也要防止单级过度聚集，实现功能和人口在一定地域内的疏解。

其次，通过前瞻性、动态更新的城市圈规划应对大都会地区的空间治理 ，为人口和功能疏解及区域协调发展提供科学依据。基于大数据分析，可以看出中国尚未进入城市群发展阶段。除了一两个地区之外，绝大部分地区谈论城市群都为之过早。现阶段的区域协同首先是解决国家中心城市为核心的都市圈范围内的均衡发展问题。

第三，通过规划、立法等严格管控措施，集中保留大面积的自然生态空间，实现城市与自然和谐共生。 生产、生态、生活的“三生空间”，作为政治口号可以，但作为严格的土地利用分类，则需要回到科学本源，把理想的政治口号变成技术上可规范、可操作，可与产权制度挂钩，与具体责任人挂钩的科学土地利用分类上。

3. 通过社区治理，实现和谐高密度集聚

中国作为高密度生存的国家，必须提高建设强度，推进土地混合使用，提升土地利用效率。 只有城市聚集到一定程度才能真正实现资源节约和生态友好，而中低密度扩展的方式将引发进一步的能源和土地资源过度消耗。

高密度地区的空间治理，难以完全通过自上而下的途径解决。当今中国的大城市，除了空间集聚过于严重外，社会治理单元也高速发展。 而如何建立可以有效管控的城市社区单元，通过自上而下的空间资源调控和自下而上的多元主体参与的社区治理来解决社会问题正日益成为社会关注的焦点。 实现高度拥挤环境下的和谐氛围，社区治理的作用不容小视。

乡村振兴并不是中国特有问题。很多发达国家经历城市化高潮后，普遍推出过国家级的乡村振兴战略、农村振兴战略，促进农业、农村向自然和谐、生态安全、以人为本、可持续发展等现代价值观转型。

1. 以空间属性为核心，转变城市与乡村的接轨方式

我国在这一领域进行过较多探索，但从实际情况看，究竟城乡边界如何划定，尚未形成成熟的方案。 而错误或者不科学的边界划分将影响城乡之间的资产分配和资产利益的二次分配。

2. 以核心价值为导向，推动城乡差异化发展

是否要实现所谓城乡同地同质、同区位、同权力，需要慎重研究。 从发达国家的经验来看，现在推动的城乡绝对同权，可能会在国家特色小镇建设以及乡村振兴运动中带来非理性的圈地高潮。未来农村土地价值会高于城市土地价值，在精品建造、环境友好、文化传承方面将发挥更有效的作用。而知识阶层和富裕阶层，可能重新选择乡村定居，由此，才能真正实现乡村振兴，而历史上有价值的乡村遗产也正是这些人创造的。

3. 中国乡村发展的时代特殊性

中国的乡村振兴，因为时代变革也带来 额外的挑战 ——与自然保护结合，与现代化技术应用结合，与食品安全保障体系结合，以及与新一代农民培养计划结合，而这些都涉及到 根本性的农业公共体制变革 问题。

美国的乡村发展模板是与美国的自然条件、工业化进程密切相关的，强调的是规模、效益与产量，而这个模式在当今的技术条件下是否仍是唯一解？另一方面，中国极度复杂的地形地貌，也难以全盘推进美国式的大规模机械化农业。甚至在电商时代，传统的小农经济能否重新焕发全新的生命力，都值得关注和探讨。

4. 差异化的社会公共产品供给

随着农村空间单元功能的多样化，大量农村地区已经不是以农业为主体，而是承载多元化的城乡复合功能。 而一直以来，乡村地区无差别化的社会公共产品供给，势必产生一系列问题。社会主义新农村建设中的经验教训很多：剧院变成家具城，文化站变成麻将馆。 公共服务的均等化，绝不等于简单的设施资源均等化和设施布局均匀化。

5、 适合乡村的社区治理模式

我国土地使用制度的二元结构和基层政权结构，导致城市规划与乡村规划必然实行的两套机制和体制，城市社区与乡村社区的组织和自治模式也会走上完全不一样的道路。 简单地把城市规划改成城乡规划绝不意味着所有的方法论和技术支撑就得到解决了，城乡治理模式无法照搬。因此，将国有土地管理和三农（大农业部）的管理切开就非常有异议，在此基础上，探索一套真正适合农村基层的行政模式，适合农村集体土地所有制的规划建设方式，是未来面临的艰巨任务。

城市既有存量土地的复兴，将从简单的物质环境的更新，走向街区社会、经济、文化的全方位复兴。 在这样的背景下，建立公租房制度、改善居民住房条件是首要问题，需要全新的制度设计。运用法律、规划与财政等工具，推动城市文化和遗产保护，形成城市发展新动力，而不是一味通过“破坏性”建设以获得发展空间。老城社会构成多元，简单一拆了之，势必破坏这一特征。 基于社区治理，避免社会排斥，使得城市人群的构成达到均衡状态，实现社会公平正义，是中国的老城地区更新的重要任务。

另一方面， 新城和新区在未来的发展仍会占有一席之地 。新城新区发展的出发点是解决历史错误，解决既有中心地区人口过度聚集、无法满足基本居住、摊大饼发展等问题，值得进行全新探索。而从由此产生的基本土地利用模式到具体城市支撑系统的技术变革问题，给未来中国的实践留有巨大空间。

面向未来的高质量城镇化将体现下述核心特征：

（1）“国土均衡”： 均衡不是均匀，而是各担其职，各取所需。

（2）“城乡融合”： 这是政治目标，但不意味着城乡完全用一个模式进行建设。一城、一乡、一镇、一村是有机的整体，是一个和而不同的整体。

（3）“绿色健康”： 绿色城镇化是必然道路。

（4）“智慧创新”： 以科技进步为支撑，全面提升城乡发展智能化、智慧化水平。老老实实用好现有技术，一点一点提升社会治理能力。

（5）“包容共享”： 大数据时代赋予我们对目标人群深入观察的能力，未来规划响应多元人群的差异化需求，促进城市空间资源的公平分配及社区协同治理，建设真正意义上包容性更强的人民城市，是我们应该期待的前景。

（6）“文化繁荣”： 既要对历史怀有敬畏之心，停止对历史资源的挥霍与破坏；更应该充分发挥创造力，为未来留下一份带有中国特色的遗产。

（7）“治理现代”： 城乡治理能力现代化是未来中国城镇化可以持续健康发展的基本保障，涉及国土管理、结构优化、质量提升、整体和谐、协同治理等一系列问题。

通过发展模式和组织结构调整，建立一套全面可行的信息技术平台，以及系统化的科学决策支撑体系，从而推动传统单目标分治向多目标融合的治理模式转变。 迈向2035和2049，我们才刚刚起步，未来，更多新时代高质量城镇化的具体技术策略和技术指标尚需诸位探讨。

注：本文根据现场速记整理，经发言嘉宾确认