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碳中和碳达峰战略研究
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国家发展改革委等部门关于印发
《完善碳排放统计核算体系工作方案》的通知
发改环资〔2024〕1479号
外交部、自然资源部、农业农村部、商务部、中国科学院、中国气象局、国家林草局、中国民航局，各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团发展改革委、生态环境厅（局）、统计局、工业和信息化主管部门、住房城乡建设厅（委、管委、局）、交通运输厅（局、委）、市场监管局（厅、委）、能源局：
为深入贯彻党的二十届三中全会精神，加快夯实碳排放双控基础制度，构建完善碳排放统计核算体系，国家发展改革委、生态环境部、国家统计局、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、市场监管总局、国家能源局等部门制定了《完善碳排放统计核算体系工作方案》，现印发给你们，请结合实际抓好落实。
生 态 环 境 部
国 家 统 计 局
工业和信息化部
住房城乡建设部
交 通 运 输 部
市场监管总局
国 家 能 源 局
2024年10月8日
《
工作方案
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权威专家解读汇总《完善碳排放统计核算体系工作方案》
碳中和碳达峰战略研究
专家解读之一丨进一步夯实统计核算基础 为实施碳排放双控提供有力支撑
近日，国家发展改革委、生态环境部、国家统计局、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、市场监管总局、国家能源局等部门联合印发《完善碳排放统计核算体系工作方案》（发改环资〔2024〕1479号，以下简称《方案》），针对当前及未来一段时期碳排放统计核算工作面临的短板制约，系统部署了多方面的重点任务，为实施碳排放双控制度提供有力支撑。
碳排放统计核算是建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制的重要数据依据。《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《国务院2030年前碳达峰行动方案》均提出要加强碳排放统计核算能力建设。今年7月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，明确提出要进一步完善碳排放统计核算体系，为“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控奠定基础。
近年来，我国碳排放统计核算体系逐步完善，但相关工作仍然存在一些短板弱项，亟待解决。就区域碳核算而言，地方碳排放统计核算还存在底数不清、方法不明确等问题，地市层面碳排放统计核算能力薄弱，大部分地级市尚未编制能源平衡表，距离“十五五”期间全面推动碳排放双控工作要求尚有差距。针对上述问题，《方案》提出了到2025年、2030年的分阶段工作目标，部署了一系列亟待完成的重点任务，为当前和今后一段时期完善碳排放统计核算体系明确了工作主线，对积极稳妥推进“双碳”工作具有重要意义。
《方案》部署了一系列重点任务，有利于加快建成体系完备、相互衔接、支撑有力、统一规范的碳排放统计核算体系，为实施碳排放双控制度提供有力支撑。
一是为地区碳考核工作提供支撑。着眼于解决现阶段我国碳排放统计核算数据质量、时效性等方面短板，特别是省级及以下地区碳排放统计核算工作基础薄弱、能源活动水平数据缺失等问题，《方案》提出，建立全国及省级地区碳排放数据年报、快报制度，鼓励各地区探索制定省级以下地区碳排放统计核算方法，推动编制地市级能源平衡表，将为夯实统计基础、提升核算质量提供有力保障。
二是为行业碳管控工作提供支撑。针对我国行业之间碳排放核算边界不明确、行业碳排放数据衔接不紧密等问题，《方案》提出，以电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域为重点，充分利用既有能源和工业统计、全国碳排放权交易市场等碳排放核算基础数据，开展重点行业领域碳排放核算，将实现行业碳排放数据的横向和纵向利用。
三是为企业碳管理工作提供支撑。企业是落实碳排放双控管理的重要主体。《方案》提出，组织制修订重点行业企业碳排放核算标准和技术规范，有序推进重点行业企业碳排放报告与核查。同时，针对当前非化石能源电力消费的认定和统计核算工作亟需加快完善等问题，研究企业使用非化石能源电力碳排放计算方法，以及碳捕集利用与封存、碳汇在企业碳排放核算中的抵扣方法，以进一步加强企业碳排放管理。
四是为项目碳评价工作提供支撑。从项目源头控制碳排放水平，把好碳排放新增量入口，是落实碳排放双控要求的重要环节。《方案》明确，通过研究制定全生命周期的固定资产投资项目碳排放评价方法、重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价体系等措施，设定重点行业固定资产投资项目碳排放准入水平，建立项目层面碳排放和碳减排核算体系，从而推动在项目规划立项阶段科学管控碳排放水平。
五是为产品碳足迹工作提供支撑。建设统一规范的排放因子库是碳排放统计核算的基础工作，也是开展产品碳足迹核算的关键工作。《方案》提出，要建设国家温室气体排放因子库，定期更新全国及分地区电力平均排放因子和化石能源电力排放因子，尽快公布一批主要能源品类和重点基础产品碳排放因子，制定发布产品碳足迹核算国家系列标准和规则，加强产品碳足迹核算能力建设，为地方、企业开展碳核算提供基础支撑。
六是多渠道提升碳排放核算能力。通过采取多种方式方法满足不同情景下的碳排放数据需求，是加强碳排放双控的有益探索。一方面，《方案》提出通过建立并应用基于电力大数据的“电—碳分析模型”、碳排放预测预警模型等，及时监测分析各地区碳排放趋势。另一方面，《方案》提出通过积极参与国际标准和规则制定，与外方联合开展背景数据库共建、参考数据共享等方式，强化碳排放核算基础能力国际合作，增加我国碳数据国际影响力和认可度。
加快完善碳排放统计核算体系，是贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰碳中和工作部署的重要举措，各地区各有关部门应充分认识到此项工作的重要性和紧迫性，认真落实好《方案》提出的目标任务。
一是加强工作统筹。为进一步夯实碳排放统计核算工作基础，强化部门间的沟通协调，推动形成工作合力，《方案》提出，由国家发展改革委、生态环境部、国家统计局会同相关部门建立碳排放统计核算工作协调机制，协调重要政策、强化数据管理、加强数据应用、开展基础研究，强化统计核算工作严肃性和规范性，为不断提升统计核算水平和质量提供了机制保障。
二是加强数据管理。碳排放数据的有效管理和应用，是双碳各项制度能否顺利落实的基石。为进一步明确划分碳排放数据管理相关方主体责任和职能分工，强化数据管理规范性，《方案》明确，全国及各地区、各行业碳排放数据按照“谁核算、谁管理、谁负责”原则，加强碳排放数据管理和应用。同时，为进一步适应碳排放双控工作要求，《方案》提出由国家发展改革委会同有关部门做好碳排放数据汇总、分级管理和部门共享，形成各司其职、协同高效的工作格局。
三是加强调度落实。各地区要深刻认识碳排放统计核算体系的重要性和紧迫性，以时不我待的精神，扎实推进《方案》各项任务部署。碳排放统计工作基础相对薄弱的地区要通过多种方式、综合手段加强对诸如电力、燃气、成品油消费等易得数据的汇总分析，从而增强地方政府和主管部门对本地区本行业碳排放的感知能力，先解决本地区、本行业数据纵向可比的问题，越早谋划后续工作将越主动。加快开展本地区碳排放现状摸底盘查和未来展望分析工作，在此基础上优化细化低碳转型发展路径，为推动经济社会发展全面绿色转型奠定坚实基础。
（作者：国家节能中心 康艳兵 王侃）
专家解读之二丨加快补齐短板 着力夯实基础扎实推进碳排放统计核算体系建设
近日，国家发展改革委、生态环境部、国家统计局、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、市场监管总局、国家能源局等部门联合印发《完善碳排放统计核算体系工作方案》（发改环资〔2024〕1479号，以下简称《方案》），系统部署了从当前到“十五五”期间碳排放核算的各项工作任务，对系统提升各层级、各领域、各行业碳排放管理水平，搭建好碳达峰碳中和工作数据底座，加快经济社会发展全面绿色转型具有十分重要的意义。
统一规范的碳排放核算体系是推进“双碳”工作的关键基石。2022年4月，国家发展改革委、国家统计局、生态环境部联合印发了《关于加快建立统一规范的碳排放核算体系实施方案》，部署了包括全国及地方碳排放核算制度、行业企业碳排放核算机制、重点产品碳排放核算、国家温室气体清单编制等重点任务。经过各地区、各部门的不懈努力，碳排放核算制度建设取得阶段性成果，碳排放核算的规范性、准确性持续提升，对于碳达峰碳中和各项工作的决策支撑能力显著增强。但随着碳达峰碳中和工作的不断深入，对碳排放统计核算的规范性和精度提出了更高的要求，新的问题挑战和新的解决方案同时涌现，亟待在原有制度框架下，做一次全面的制度升级，其意义是多方面的。其一，这是顺利推进碳排放双控制度的基本前提。今年7月，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，明确我国在“十五五”期间，将碳排放强度作为约束性目标，将碳排放总量作为重要参考指标；碳达峰以后，将碳排放总量作为约束性指标，并对地方考核、行业管理等做了完善的政策设计。要顺利实现这一目标，关键前提就是要能在2024-2025年将全国及地方碳排放统计核算制度建立起来，保证全国和各地区弹的是相互衔接、和谐统一的“协奏曲”。其二，这是深入实施各类碳减排政策工具的重要基础。我国碳达峰碳中和的“1+N”政策体系已基本建立，碳排放权交易市场、自愿减排市场等市场化机制正逐步完善，有利于绿色低碳发展的财税、金融、价格、投资和标准体系正在形成。不论是碳市场配额交易及清缴、自愿减排市场的减排量认定，还是碳减排金融支持工具、环境信息披露中的碳排放情况，都必须以碳排放统计核算工作为基础。否则，所有的碳减排政策工具效果都将大打折扣。其三，这是探索先进技术和新方法学的重要抓手。随着技术进步和碳减排工作深入，许多新的统计、核算、监测方法逐步涌现，如依托于卫星遥感的高精度连续碳排放测量技术、依托于电力大数据的“电—碳”分析、基于消费侧的国别碳排放统计核算方法等等。这些新方法同传统方法相比，在精度、广度、时效等方面都有其特有的优势。有序将各类新技术、新方法纳入到碳排放统计核算体系当中，将极大丰富推进工作的工具箱，形成对“双碳”工作的有力支撑。其四，这是引领国际气候变化合作的必然选择。当前，气候议题已深刻嵌入国际经济、贸易、产业、科技等领域博弈，这就要求我们在国际上推动形成“最大公约数”的同时，也要更加注重加强政策工具和科学方法的自主性，才能在国际规则博弈中占据有利位置。要在科学客观的基础上，打造与中国碳减排政策体系相匹配的碳排放核算体系，为国际气候治理提供适合广大发展中国家国情、兼顾科学性与实用性、具有较好普适性和经济性的“中国方法”。
《方案》安排部署了八大领域的碳排放核算工作，系统提升各层级、各领域、各行业碳排放统计核算能力水平。这八大领域又可以分为五大场景、三项支撑。
前五项重点任务，从区域、行业、企业、项目、产品等五个核算场景入手，有针对性的提出了工作任务。
一是健全区域碳排放统计核算制度。包括建立全国及省级地区碳排放数据年报、快报制度，鼓励各地区制定省级及以下地区碳排放统计核算方法，按照国际履约要求逐年编制国家温室气体清单，推动地市级编制能源平衡表或简易能源平衡表。
二是完善重点行业领域碳排放核算机制。发挥行业主管部门及行业协会作用，开展电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等重点工业行业和城乡建设、交通运输等重点领域碳排放核算，生态环境部牵头开展纳入全国碳排放权交易市场的行业碳排放核算工作。
三是健全企业碳排放核算方法。组织修订重点行业企业碳排放核算标准和技术规范，细化制定重要工序和设施碳排放核算方法或指南，研究企业使用非化石能源电力相关碳排放计算方法，以及碳捕集利用与封存、碳汇的抵扣方法要求，有序推进碳排放自动监测系统（CEMS）试点应用。
四是构建项目碳排放和碳减排核算体系。研究制定固定资产投资项目碳排放核算指南和评价方法，重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术标准、规范或指南，以及温室气体自愿减排项目方法学。
五是建立健全碳足迹管理体系。制定产品碳足迹量化要求通则等国家标准，发布重点产品碳足迹核算规则标准，强化绿色电力证书在重点产品碳足迹核算体系中的应用，加强产品碳足迹核算能力建设。
后三项重点任务，主要是从数据库建设、先进技术和新型方法学、国际合作等方面提出政策措施，夯实碳排放统计核算体系基础。
一是建设国家温室气体排放因子数据库。制定国家温室气体排放因子数据库建设方案，尽快公布一批主要能源品类和重点基础产品碳排放因子。研究完善电力平均排放因子核算方法，定期更新全国和各省级地区电力平均排放因子和化石能源电力排放因子。
二是推进先进技术应用和新型方法学研究。完善“电—碳分析模型”，研究建立碳排放预测预警模型，加强卫星遥感高精度连续碳排放测量技术应用，加强碳捕集利用与封存核算方法学研究，制定清洁低碳氢能认定方法和标准。三是加强国际合作。加强与主要贸易伙伴在碳排放核算规则上的沟通衔接，积极参与国际碳排放核算相关标准制修订和国际计量比对，强化碳排放核算基础能力建设国际合作，鼓励中外企业和机构按照市场化原则在背景数据库共建、参考数据共享、产品碳标识认证等方面开展合作。
《方案》提出的各项工作任务具体、部门职责分工明确，具有很强的落地性和可操作性，建议各地区各有关部门把抓好工作落实作为重中之重。一是以时不我待的精神，抓紧细化落实各项任务。2024-2025年既是这项工作的起步期，也是这项工作的攻坚期，我们建议各地区要结合《方案》和地方实际，立即行动起来，制定落实相关工作的具体方案，切实加强本地区碳排放统计核算体系建设，夯实碳排放统计核算相关基础，做好本地区碳排放分析展望。二是分兵把守、各司其职，形成推进工作的强大合力。碳排放核算涉及面广、主体多，我们建议各个部门要按职责分工，加快推进各层级、各领域、各行业碳排放统计核算制度建设，强化统筹协调，建立碳排放统计核算工作协调机制，推动形成工作合力。三是强化协调、完善机制，管好用好碳排放数据成果。建立碳排放统计核算工作协调机制，加强碳排放数据管理和应用，为制定政策、推动工作、开展考核提供有效支撑。
《方案》的印发，推动我国碳排放统计核算工作迈上新的台阶，也将有力夯实“双碳”工作基础。作为长期奋战在碳达峰碳中和一线的咨询工作者，我们也将充分发挥专长，为完善碳排放统计核算体系、推进碳达峰碳中和目标实现贡献力量！
（作者：中国国际工程咨询有限公司 张英健 木其坚）
专家解读之三丨持续强化制度供给 完善重点行业领域碳排放核算机制
近日，国家发展改革委、生态环境部、国家统计局、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、市场监管总局、国家能源局等部门联合印发《完善碳排放统计核算体系工作方案》（发改环资〔2024〕1479号，以下简称《方案》），进一步部署完善碳排放统计核算体系的主要目标和重点任务，对全社会提升控碳降碳意识、助力各个行业领域加快绿色低碳转型、高水平参与全球竞合等具有重要意义。
近年来，我国着力构建统一规范的碳排放统计核算体系，在区域碳排放核算、重点行业企业碳排放核算、产品碳足迹核算等方面取得了积极进展。随着“双碳”工作的深入推进，完善碳排放统计核算体系的需要更加迫切。
从国内看，党的二十届三中全会提出建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》明确提出构建地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹的管理机制，对碳排放统计核算数据的完整性、及时性、准确性提出新要求。同时，近年来我国绿电绿证、生态碳汇、碳捕集利用与封存等发展迅速，这些领域碳排放核算复杂，对完善碳排放统计核算体系形成新挑战。
从国际看，当前全球气候治理向技术产业竞争、规则制度博弈方向加快演进，一些发达国家和地区相继建立了碳边境调节机制、碳足迹认证制度等，对我国新能源汽车、光伏、动力电池等清洁能源产业发展产生重要影响。碳排放统计核算是这些机制、制度的重要基础，是影响我国上述清洁能源产业产品出口的关键因素之一。加快建立完善碳排放统计核算体系，是我国积极参与全球治理体系改革，稳步扩大制度型开放的重要体现。
《方案》对完善区域、行业领域、企业、项目、产品碳排放核算机制进行了全面部署。其中，完善重点行业领域碳排放核算机制是一项重要创新。主要体现在：
一是坚持问题导向，加快补齐短板。工业、城乡建设、交通运输等重点领域碳排放合计占我国碳排放总量的95%以上，明确重点行业领域碳排放是进一步推动碳达峰碳中和工作的必然要求。但是由于诸多原因，我国此前仅开展了重点行业企业碳排放报告与核查工作，并未机制性开展行业领域层面的碳排放统计核算工作。《方案》首次强调完善重点行业领域碳排放核算机制，填补了工作空白。
二是结合国情实际，划定核算边界。工业、城乡建设、交通运输等重点领域碳排放特征和管理要求差异较大，例如，工业领域碳排放集中在电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等重点行业，碳排放管理职责由工业、能源、生态环境等部门承担；城乡建设领域碳排放可以区分为建材制造、建筑建造、建筑运行等不同环节，管理职责由住建、工业、机关事务管理局等部门承担。《方案》明确要求，重点工业行业和城乡建设、交通运输等重点领域，要根据行业特点和管理需要，合理划定核算边界，有助于促进行业核算边界和部门管理边界相一致，落实差异化管理要求。
三是厘清数据来源，强化数据共享。重点行业领域碳排放核算涉及数据众多，并且分散在相关部门、协会甚至企业。《方案》提出，一方面要将统计数据作为核心来源，依托能源和工业统计，以及能源活动和工业生产过程碳排放核算等权威数据开展重点行业领域碳排放核算，另一方面要用好多源数据，特别是充分依托全国碳排放权交易市场的高质量数据，建立数据共享和联合监管机制，加强对重点行业核算工作的基础支撑。
四是发展先进技术，完善核算方法。近年来，我国碳排放统计核算先进技术得到广泛探索，同时碳排放核算的领域范围也在逐步拓展。《方案》提出，要充分利用碳排放自动监测、大数据、卫星遥感等先进技术，另一方面也要及时将绿电绿证、碳汇、碳捕集利用封存等领域核算方法融入到行业领域碳排放核算，持续提升核算结果的及时性和准确性。
建立重点行业领域碳排放统计核算体系任务艰巨，各部门要积极发挥作用，加快建立碳排放统计核算长效机制，确保实现《方案》提出的主要目标。
一是进一步理顺工作机制。《方案》在强化发展改革、生态环境、统计、市场监管等部门责任基础上，进一步明确能源、工业、城乡建设、交通运输等重点领域主管部门，以及外交、自然资源、农业农村、商务、科学院、气象、林草、民航等相关部门的职责。各部门要按照职责分工，持续优化工作流程，形成有关部门各司其职、协同高效的工作格局。
二是持续提升数据管理能力。《方案》指出，全国及各地区、各行业碳排放数据按照“谁核算、谁管理、谁负责”原则，加强碳排放数据管理和应用。重点行业领域要持续夯实工作基础，努力提升行业领域碳排放数据质量，全面推动碳排放数据汇总、分级管理和部门共享等工作，切实加强碳排放数据管理能力和治理水平。
三是全面加强核算结果应用。《方案》指出，要依托有关数据开展形势研判、监测预警、评价考核等工作。重点行业领域要统筹发展、减排和安全，充分利用行业领域碳排放统计核算数据，结合行业特征、发展阶段、区域布局、技术进步等因素，进一步研判碳达峰前后行业碳排放形势，持续完善、落实行业碳达峰工作方案，切实推动绿色低碳高质量发展。
四是积极参与全球气候治理。《方案》指出，加强与主要贸易伙伴在碳排放核算规则上的沟通衔接，强化碳排放核算基础能力建设国际合作。重点行业领域要加强与相关国际组织和外方行业协会沟通交流，充分利用联合国、G20、WTO等平台，努力开展重点行业领域碳排放核算边界、方法、参数以及计量、检测、标准、认证等方面的国际协调，推动建立公平合理的碳排放核算制度规则体系。
