马克龙踩油门、默克尔坐副驾，“欧洲跑车”能否发动？| 欧罗万象

本文首发于3月5日的界面新闻。 以下为未删改原文。如需转载，请联系我们。文中图片来自网络。

撰稿人： 范郑杰 胡黉 （智库青年学者）

近两年，伴随欧洲危机频发，重启“法德引擎”、要求法德两国共同发挥领导力，带领欧盟回到正轨的呼声日益高涨。2017年5月，马克龙战胜疑欧派候选人勒庞，成功当选法国新一届总统，扫清了“法德引擎”重启的最大障碍。当选之后马克龙迅速进入角色，多次表态重新振兴欧洲，并在德国大选结果出炉后仅两天后的9月26日发表讲话，提出了关于“重筑欧盟”的宏伟构想。随后，德国新政府的“难产”又延缓了法德新一轮合作的步伐。但近来，法德合作又似乎迎来一系列的好消息——1月22日，在《爱丽舍条约》签订55周年之际，马克龙与默克尔共同宣布将于今年重新签署该协议；而在刚刚过去的3月4日，德国社民党通过与看守政府总理默克尔领导的基民盟/基社盟组建“大联盟政府”的决议，打破了去年联邦议院选举后逾5个月未能组建政府的僵局。同日，马克龙对外宣称，“在接下来数周里，法德将着手制定推动欧盟前进的新计划”。法德合作是否将就此真正开始？两国合作究竟能走多远？

2018年1月19日，法国巴黎，法国总统马克龙在爱丽舍宫会晤到访的德国总理默克尔。图片来源：视觉中国

“法德引擎”必不可少

自欧债危机以来，欧洲一度引以为豪的“繁荣、安全与自由”似乎日渐式微，近两年尤甚。从成员国到欧盟，既有政治秩序都在面临严峻挑战。英国脱欧打破了欧洲一体化“只前进不后退”的政治神话；法、德、意三国大选中传统大党表现低迷，反建制力量异军突起；东西欧、南北欧分歧不见弥合，欧盟进一步被撕裂。与此同时，在全球秩序调整的过程中，欧美关系遭削弱，欧俄关系陷僵局，欧土关系步步恶化，周边局势不稳定冲击欧盟安全，欧盟整体的“生存环境”愈加恶劣。由内至外，欧盟危机四起。

长久以来，“危机驱动”是欧洲人一度引以为傲的“模式”。欧洲人总自信、乐观地认为，欧盟制度上的成熟与韧劲能够帮欧洲人“化危为机”。最近的例子莫过于2005年欧盟宪法遭到法国、荷兰公投否决之后，欧盟迅速推出《里斯本条约》，成为欧盟发展史上的又一个里程碑。但是，这种“危机驱动”的模式要求欧盟内部拥有足够强的领导能力，要既能够理清“欧盟下一步应往何处去”的头绪，又能够在欧盟机构以及成员国的利益之间找到契合点、达成妥协，从而带领欧盟在危机中前进。但事实上欧盟正遭遇着“领导力赤字”(leadership deficit)的困境。能否重拾领导力，将决定着欧盟是转危为机，还是会在危机中陷入问题越积越多的窘境中去。

欧盟的“领导力赤字”有多种解读，但最直观的莫过于领导者的式微以及领导模式的调整。传统领导者德法两国各有难处。欧债危机以来，由于法国国内面临的诸多困境以及领导人的相对“平庸”，法国在欧盟的领导力远不如前。与此相反，德国作为欧盟及欧元区内经济实力最强的国家，开始更多地扮演着领导者的角色。但德国在债务危机以及难民危机中的强硬做派在欧盟内部激起了不小的反弹——匈牙利总理直接称德国为“道义帝国主义”。德国似乎越来越难以服众。不仅如此，英国脱欧改变了欧盟长期以来的领导结构。如果说“法德轴心”是欧盟领导力中心的话，英国在欧盟内部都扮演着一个更为灵活的、平衡者的角色。英国既平衡德法，又平衡新老欧洲。同时，作为非欧元区国家，英国还努力避免非欧元区国家在欧盟中被边缘化。

在短期内难以寻找到英国替代者的情况下，加强法德两国角色、重启“法德引擎”就成为欧盟扭转颓势最切实可行的方案。德法两国只有借此机会加强合作，探讨欧盟改革方案，重建两国在欧盟中的领导力，才有可能使欧洲一体化进程重焕生机。

法德合作的光辉与曲折

当我们提及“法德合作”时，实则在谈两个层面的内容。其一是法德双边合作；其二则是法德两国在欧盟事务上的协调与领导。从历史上看，前者为后者打下了坚持的基础，而后者则推动了欧洲一体化的前行。某种意义上讲，前者为“法德轴心”，后者是“法德引擎”。

尽管1952年开始的煤钢联营标志着欧洲一体化以及战后法德和解的开端，但法德切实的合作始于1963年的《爱丽舍条约》。这一条约真正意义上地实现了法德和解，也确立了“法德轴心”在欧洲一体化进程中的地位。法德两位领导人戴高乐和阿登纳在《爱丽舍宫条约》的签订中作用关键。鉴于特殊的时期、不错的私交，当然，还有相对较大的自由裁量权，两位首脑首先达成的政治谅解最终促成了这一象征法德和解的条约的签订。戴高乐—阿登纳组合（1959-1963年）也因此成为法德领导人合作的典范——虽然在此后的55年里再没有哪一对领导人可以如此决绝又有力地与对方合作，但这种突破精神影响了之后法德推动一体化前进的每一次合作。

而在《爱丽舍条约》之后，“法德引擎”的作用开始凸显。德斯坦与施密特、密特朗与科尔，这两对可圈可点的法德合作伙伴携手推进了一体化的进程。前两者成功推动欧洲在金融事务上的深化合作，后两者则在1984年的凡尔登实现了世纪性的握手。德斯坦—施密特时期（1974-1981年），《爱丽舍宫条约》的活力开始真正发挥。至此，法德在一体化中的引擎作用开始凸显：1975年欧洲理事会创设，1979年9个共同体成员国公民首次通过直接选举方式选举欧洲议会议员。同年，在法国总统和德国总理倡议下，欧洲货币体系（EMS）出现。德斯坦—施密特通过法德关系的深化顺推了欧洲一体化，并因此为1992年的《马斯特里赫特条约》奠定了基础。密特朗—科尔（1982-1995年）组合则将法德引擎作用推向全新的境地，为推进一体化做出了大手笔贡献。在一体化问题上，密特朗和科尔都铭记着“过去那些糟糕的日子”，也持有高度一致的观点：只有法德两大国实现引擎式的合作，才能保证欧洲的安全。1988年，《爱丽舍宫条约》签署25周年，密特朗—科尔推动建立新的安全防务理事会和经济金融理事会。1989年，两人推动建立“法德混合旅”，成为此后欧洲快速反应部队乃至军事一体化的基础。

欧洲一体化发展至今日，人们愈来愈倾向于将法德合作视作理所应当。然而，这种成功协作的例子其实不可多得，在阿登纳之后，戴高乐与艾哈德便不甚愉快，密特朗与施密特亦未有成果。而近年来，诸如希拉克与施罗德、萨科齐与默克尔，似乎又是“表面和平”远胜于实质性认同。法德合作要真正发挥作用，并非易事。法德合作高潮时期有鲜明的特点或者说先决条件：领导人超出寻常的私人关系、对合作环境变化的敏锐感知以及紧密合作以推动欧洲向特定方向发展的高度共识。

当今天我们谈及“法德引擎”重启的时候，不能忽视的关键语境是引擎的“停摆”。这种停摆难以给出一个明确的具体的日期，但是至少2012年之后，以轴心合作为前提条件的“法德引擎”是处于相对停摆状态的。引擎停摆有两个层面的原因：一方面是法德经济的不平衡发展所带来的能力失衡。另一方面，欧元危机发生后，有关欧元区治理及欧盟机制建设的问题上法德出现了严重分歧。能力失衡和意愿不足首先影响的是“法德轴心”：能力的不对称不可避免地削弱了两国相互信任的程度，此时，处于下风和弱势的法国深觉自己的倡议难以得到德国的支持，德国则认为法国的倡议无助于解决问题。“轴心合作”的失灵进而削弱了“法德引擎”的驱动效应。因此，无论是萨科齐或是奥朗德时期，在与默克尔共事时，都自然或者被迫地转向多边框架下与德国探讨欧洲问题。而德国则逐渐在具体合作中意识到，一个自身问题重重的法国难以担负起带领欧洲前行的重任，自身需肩负起更多的责任。

在欧洲合作的层面上，法德引擎是在机制化合作基础上两国欧洲理念的相互磨合，其实质是通过妥协达成政策步调的一致。两国在推动一体化的方式及方向上一直存在分歧。而在现如今新一轮的法德合作中，双方仍然有各自的“小算盘”，如何磨合、适应对方，仍然是法德合作的核心所在。当下，法德两国对于法德合作，又有着怎样的看法，面临着怎样的困境呢？

法国的诉求

在法国对欧洲的认知逻辑中，一体化及所带来的欧洲整体力量，是“使法国再次强大”的必然路径。从戴高乐开始，没有哪个法国领导人会否认“法国需要欧洲/欧洲需要法国”。所以，不管德国是否是法国所中意的最佳合作伙伴，或者过去55年法德合作方向多大程度上背离了法国的原本意愿，法国仍不得不与德国达成必要妥协，以推动欧洲的强大。

德国学者Joachim Schild在其关于法德合作的书中写到过：“（法德）在给定议题上的分歧越大，两个政府启动双边机制以寻找共同立场的可能性就越大”。这代表了法德合作乐观派的一种观点。可以说，马克龙政府目前必然深知法德在欧洲问题上的种种分歧，也意识到法国把“务实为先”的德国拉入“理想至上”的法国欧盟改革计划中，有着现实绊脚石。但是，通过政策妥协促成欧洲强大从而实现政治野心是法国必然的选择。这种选择或出于积极主动或源自无可奈何，却几乎未在法国领导人的思想中缺席过。法国向包括德国在内的欧洲输出自己的价值观点、改革计划，做好了准备与德国进行长时期的较量和妥协，也保证着欧洲向着“值得为之奋斗”的方向发展。

当然，这种“值得为之奋斗”的方向并不是一成不变的。上世纪90年代以来，法国内部对欧洲一体化的方向和路径发生分歧，法国人不再铁板一块地支持一体化。1992年《马斯特里赫特条约》以微弱优势在法国通过，2005年《欧盟宪法》在法国的全民公投中遭到否决。这源于一体化深化过程中法国地位的变化——统一后的德国在一体化中的作用显然不是法国所预料到的，法国的话语权也随着欧盟东扩而被稀释。法国不再是一体化的忠实拥趸，出现了反欧和疑欧的声音。以“国民阵线”为代表的极右翼政党将法国的沉疴积弊归咎于一体化对国家主权的侵蚀，他们反对欧盟，甚至号召法国进行关于退出欧盟的公投。法国对欧盟的身份认同出现危机，据皮尤研究中心2004-2016年期间就“对欧盟的青睐度”所进行的民调研究，法国对欧盟的支持率从69%降至38%。

“实用主义”作派的马克龙上台后所推动的欧盟改革是符合乃至迎合法国诉求的。与密特朗想要的“a state-like Europe”和戴高乐式的“a Europe of nations”不同，为了获取国内疑欧派选民的信任，马克龙适时提出了“主权的、民主的、统一的”欧洲。这位新总统所欲塑造的欧洲，不是“超国家主义”的，他部分延续了戴高乐主义的道路，强调成员国的国家主权。这是符合大部分法国民众期待的。同时，马克龙的欧洲内核是“保护”。欧洲一体化的关键属性是其保护性，对一体化内部成员和成员国的经济政治利益进行保护，防止欧洲公民受到全球化所带来的负面效应。对“主权”和“民主”的强调，凸显了法国将国家利益和价值观念输入到一体化的努力。为了重拾欧盟领导者地位，马克龙多次明确表态支持欧盟未来白皮书中关于“多速欧洲”的提法，允许那些有意愿的成员国在包括国防、税收等一些特定领域深化一体化。当然，他不是第一个提出“多速欧洲”想法的法国领导人。上世纪90年代中期，为应对欧盟的东扩，法国提出“加强的核心（strengthened circles）”“先锋集团（pioneer groups）”等概念。希拉克2000年6月在德国议会的演讲中也曾提出欧洲“先遣部队（avant-garde）”国家的说法。这与马克龙目前所支持的“愿者多做”的多速欧洲计划别无二致。法国更倾向于在扩大了的欧洲中通过“核心集团”模式保持自身在欧盟中的核心地位，但这也多次引起过小国也就是新欧洲国家的不满。这种不满出于被排除在政治决策外的恐惧，也进而引发这些国家对“法德轴心”的负面态度。

另一层面看，“法德轴心”合作的背景是不断变化的。这种变化既包括前面所说的领导人欧洲观念和私人交往情况的变化，也包括深层次的经济实力、政治话语权等硬实力的对比变化。可以说，从东西德统一、德国外交话语权增强以来，法国一直在调整失衡的心态。而到了2008年欧债危机，法德经济实力对比显示出了明显的不平衡，而经济要素也前所未有地成为一种影响力。因此，在萨科齐和奥朗德时期法国的失衡心态没有得到及时调整。萨科齐更多选择多边主义框架下与德国合作，而奥朗德过于温和的政治作风导致法德的经济实力失衡直接反映到政治话语权的失衡中。

马克龙的上任后调整了对德认知，默克尔国内权力的下滑也客观上平衡了法德领导人的话语权。首先，“朱庇特”式的法国新总统显然与其前任划清了界限，他丝毫不掩饰其对欧洲一体化的支持和法国“大国外交”的野心，并且相对成功地在就任后的不到一年时间里，将自己塑造成为一体化坚定的捍卫者。法国调整了面对德国的心态，通过调整合作方式以适应变化了的环境。其次，英国脱欧也促进了输赢概念的弱化，法国方面也似乎意识到在于实力强大的德国邻居合作时，最重要的不是谁来主导一体化的进程，更重要的是如何协力实现难以实现的“强大欧洲”目标。再次，德国新政府将会将更多精力放在内政事务上，而相较而言，马克龙在外交领域持积极进取的态势，将在客观上扭转领导人的“德强法弱”局面。

而从“法德引擎”角度看，马克龙当选适逢关键时期：欧洲“危机”积累到阈值，改革被自然地推到欧洲议程，改革“机遇”期到来。英国的离开改变了三大国互相平衡的局面，法德合作有了更多必要性也有了更多可能性。可以说，奥朗德—默克尔时期法国遭遇的“窝囊气”刺激也警示了马克龙，法国不愿再做“任人摆布”“亦步亦趋”的德国小弟，也不甘于承认经济不景气带来的“政治不自信”，法国需要“再次强大”起来。从竞选期间到上任以来，法国新政府都释放着这种信号，甚至在1月24日达沃斯世界经济论坛上，马克龙毫不避讳地用英法两种语言交替发言，向在宣称“法国回来了”、“法国已经回到欧洲中心”。法国的逻辑始终是通过搭载“一体化欧洲”的列车，实现法国“一流大国”的政治野心。在这架列车出现问题时，法国责无旁贷地需要为列车的整修出谋划策，保证列车在关键时刻不会翻车。因此，马克龙多次在欧盟内部游说其欧盟改革计划，欧元区改革以强化欧盟应对危机的能力，强化“法德引擎”从而推进防务、经济等方面改革，实现“强大的欧洲”。

德国的回应

相较于热情洋溢的法国人，德国人一直扮演着更为冷静的角色。即便是当前如此需要法国为欧洲一体化站台、出力的时候，德国人也不愿表现出过多的情绪。在去年9月26日马克龙发表讲话之后，默克尔对于讲话的回应用“冷漠”来形容似乎也不为过。她说了这么两句话：“我不会排除任何可能性或者划下红线……（改革）不是关于口号的，而是关于口号背后所隐含的内容。”如果说法国人所希望实现的是“一流大国”的政治野心的话，有着沉重历史包袱的德国人似乎没想那么远，一步步地把事情办好才是德国人所关心的。

德国人的审慎并非没有道理。2017年的欧洲经济形势整体向好，作为领头羊的德国也创下了2011年以来的最快增速。难民、移民问题在欧土协议签订与巴尔干路线关闭之后也得到了控制。英国脱欧谈判中27国“团结一致”，整体谈判亦有所进展。尽管欧洲局势仍不乐观，但最艰难的时刻已经过去。在欧盟开启过于“激进”的改革并不为德国视作必须。而除了外部环境向好，德国能否投入到法德合作中、接受法国人的诉求更取决于德国对以下两个问题的思考与判断。

——如何在“牺牲”德国利益与支持一体化间求得平衡。将维护欧洲一体化视作德国核心利益已经成为德国国内的共识，甚至是又一个“政治正确”。这背后既有政治考虑—德国依托欧盟放大了其国际影响力与话语权，更有经济逻辑——欧盟的四大自由流通与欧元区促进德国经济的健康增长。已有许多研究关注德国是如何通过欧元区的制度设计，化身为“欧洲银行家”，从而获得欧元区经济的主导地位，乃至是“金融霸权”。正因如此，德国也遭受到许多批评，认为其利用一体化“剥削”其他成员国，从中获益，而在其他成员国遭受危机时却不愿意打开钱袋，反作“威尼斯”反而强推紧缩政策，撕裂了南北欧国家。为此德国已意识到需在必要时候适当“牺牲”己方利益来维护欧盟的团结，推动欧洲一体化的发展。无论是在欧元危机中，德国最后同意欧央行承担其“最后贷款人”的职责以保卫欧元，还是在乌克兰危机之后，在明知将遭受巨大经济损失的情况下，德国仍然推动欧盟对俄实施制裁以照顾东欧国家情绪，都体现了德国人的这种“大局观”。但问题在于：这种“牺牲”，或如施泰因迈尔所讲的“投资一体化”的边界在哪？在当下欧盟改革的语境中，法国及南欧国家等类似于建立“债务联盟”的要求，似乎就超出了德国政府的接受范围。

——如何在与法国“分享”领导权同时坚持立场。德国既不愿也难以独力承担欧洲领导角色，法国重新走到欧洲舞台中央将使德国轻松不少，也能使得欧盟的领导核心更有代表性。因此，德国领导人对于马克龙雄心的支持可谓是“溢于言表”，以至于选择党领导人在大联盟执政协议公布后嘲笑两大党“应该请马克龙进入德国内阁。”然而，明面支持的背后，谨慎的德国人对于法国伙伴也不无担心：担心法国国内改革滞后拖了法德引擎后腿，担心法国“调门太高”却难以落实，更担心法国走得太快进一步激发东西欧国家间矛盾，分裂欧盟。相对于马克龙所规划的欧洲蓝图，默克尔的“欧洲观”是一个基于辅助性原则，强调“自助”、看重政府间主义的欧盟。因此，尽管德国人在“独自”领导欧洲期间没少激化东西欧之间、南北欧之间的矛盾，但这种矛盾仍然停留在具体事务层面，并未动摇欧盟成员国合作的基本框架。对于欧洲一体化的前景，德法两国都认为“多速欧洲”的方式有助于推动一体化，但如果“多速欧洲”的推进超出了欧盟的现有框架，甚至因为“多速欧洲”造成欧盟的解体，那将是德国所无法接受的。如何拥抱法国的“雄心”同时不让法国过分“膨胀”将是德国需要谨慎处理的。

如上文所说，维护欧洲一体化已经成为德国的“政治正确”，但就本次大选及谈判的情况来看，“欧洲政策”的优先级恐怕并没有法国伙伴所期望的那么高。默克尔之前对马克龙9月26日的“索邦讲话”的评价似乎也可以用到大联盟协议中。尽管在社民党力促之下，双方将欧洲议题放到了协议的第一章，表现出双方对欧洲议题的高度重视，但其实际内容并没有过多的惊喜。当下，人们似乎将希望更多放在社民党上，认为其执掌外交部和财政部，有助于推行其更为“宽容”的欧洲政策，社民党也欣然接受了这一设定，但社民党面临的困境是，难以在本党核心议题与欧洲议题中找到契合点，实现对接。欧洲议题早就被视作舒尔茨的优势所在，但在整个竞选期间，受制于党内意见，这一议题始终不见踪影；而在组阁谈判期间，舒尔茨虽然竭力想通过欧洲议题说服党内代表，呼应者却是寥寥无几。社民党内对于是否加入大联合政府的争论更多地是围绕着本党生存、发展与传统的社会福利议题展开。而在大联合政府谈判之中，其与联盟党的纠结最后也是着落于劳工、医保等传统议题上。不难想见的是，社民党在下一届政府中，会更倾向于在国内议题上坚持凸显其特色，而这也将削弱其在欧洲议题上的议价能力。这其实也是欧洲议题在成员国国内政治中面临的难以摆脱的尴尬境地。即便各国政治家真切地知道欧盟对本国经济利益以及国际地位的正面效应，但在国内政治中，福利、税率等问题才是各国政党的安身立命之本，欧洲议题给民众的距离感阻碍其成为民众关注的焦点，也不可能成为政党博弈之间的重要筹码。而这也进一步阻碍了欧盟进行改革的可能性。在这种背景下，需要有阿登纳、施密特、科尔式的领导人跨越党派纷争，超越政党利益，才能够在欧洲议题上有真正的突破。或许马克龙正是看到这一点，才要求他的德国伙伴们展现出更多的“雄心”，然而，仅就当前这份执政协议而言——这种雄心仍然是有限的。

走向何方

用一个或许不太贴切的比喻：当下，马克龙坐在欧洲一体化跑车的驾驶座上，脚踩油门、手握方向盘跃跃欲试，而默克尔则坐在副驾上拧紧钥匙。法国或许将决定着欧洲一体化的方向及速度，但这仅仅会在德国同意的情况下发生。欧洲一体化跑车也只有在双方达成一致的情形下才能够真正启动。就目前双方的谈判情况来看，要达到这一步似乎还很遥远。