【国有林区改革 • 特别策划】攻坚克难  加快推进国有林区改革

文/ 宁攸凉  赵荣  马一博

苏文莲 摄

国有林区，长期以来是以国有林业局（森工企业）为经营主体的国有森林资源密集区。

由于国有林区成立以来“先有林区、后有社会”，长期实施“政企、政事、事企、管办”四合一的管理体制，形成了对内全包全管、对外自成体系的独立封闭的森林社区区域。

国有林区改革推行三年半，目前已取得阶段性成效。

2014年4月，黑龙江重点国有林区开始启动天然林商业采伐全面停伐工作，到2015年底全国重点国有林区就实现了天然林商业采伐全面停伐；2016年，非天保工程区国有林场实现了天然林商业性采伐停伐；2017年，集体和个人的天然林基本实现全国天然林商业性采伐停伐。总体来说，国有林区已提前超额完成天然林商业性采伐全面停伐任务。

国有林区推进了“政企、政事、事企、管办”内部四分开。“四分开”体制改革势必打破原有的管理体制，重塑利益新格局，对偏好旧体制的利益群体势必产生冲击。出于林区各群体可承受压力与社会稳定性的考虑，各地决策层普遍选择过渡性制度安排即“内部四分开”，其典型做法是“一套人马，两块牌子，各自独立运行和预算”，属于典型的渐进式改革范畴。以黑龙江重点国有林区为例，黑龙江重点国有林区于2017年出台的《黑龙江省重点国有林区改革总体方案》明确提出，到2020年前，要完成国有林区政企分开、国有林区管理机构建立、富余职工安置与产业转型升级等改革任务。目前，编制完成《黑龙江省重点国有林管理总局组建方案》与《中国龙江森工集团总公司重组改制方案》，组建了伊春林区五营重点国有林管理局，“三江”林区23个国有林业局完成重点国有林管理局挂牌，双鸭山林业局林业学校正式移交给双鸭山市，其他各项改革工作也为稳步推进。总体而言，国有林区部分实现了“内部四分开”改革，但“外部四分开”体制改革尚未启动。

国有林区和谐稳定的良好局面得到有效巩固。如何安置富余职工，是保障国有林场改革顺利进行的群众基础。关于富余职工安置，一方面帮助他们按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，为他们今后退休后生活提供制度保障；另一方面对他们开展针对性培训，帮忙他们再就业或创业。由于富余职工总体上得到较好安置，林区改革政策宣传到位，林区社会极少出现群体性上访事件，和谐稳定的良好局面得到维护。

尽管国有林区改革取得了阶段性成效，但在推进改革过程中仍然面临一些难点问题。针对这些问题，笔者提出政策建议，以更好地推动国有林区改革。

国有林区管理体制改革进度慢。尽管黑龙江和内蒙古先后出台了重点国有林区改革总体方案，组建了重点国有林管理局，部分国有林业局也启动了“政企分开”“事企分开”与“管办分开”改革，但仍有相当数量的国有林业局仍未真正启动体制改革。所以，应加快组建国有林管理机构，推进国有林区“政企、政事、事企、管办”外部四分开。内部分开是渐进式改革方式在国有林区改革中的延续，是在现有约束条件的理性选择，可以巧妙降低对林区相关利益群体造成的冲击和影响。如果要彻底理顺管理体制，就必须以厘清中央与地方、政府与企业各方面关系为主线，赋予国有林管理机构独立监管权力，加快国有林区“政企、政事、事企、管办”外部四分开，提高企业自身发展能力，促进林区可持续发展。

陈守政  摄

目前，国有林区富余职工安置任务重。据测算，国有林区天然林商业性停伐大约产生14.3万名富余职工。由于国有林区地方财政实力有限，加之缺乏稳定的政策支持与相对固定的经费渠道，各地安置如此规模的富余职工企业仍面临诸多挑战。受天然林停伐政策的影响，国有林区一些森工企业经济发展陷于困境，分流下岗职工再就业难问题较为突出。为此，应加大政策支持，妥善安置富余职工。注重改善民生、维护稳定，是林区改革必须坚持的重要原则。安置富余职工，各地要坚持“不搞一次性下岗分流”原则，可以采用多种方式妥善解决富余职工安置问题，包括：采用政府购买服务方式聘用他们管护国有林资源；鼓励他们参与森林旅游与林下种养殖等替代产业经营活动；采用提供职工创业贷款担保基金与提高创业贷款的最高额度等手段，鼓励富余职工自主创业；允许从事特殊工种的林业行业职工按规定办理提前退休手续，按规定领取社保退休金。

国有林区传统企业生存压力大、产业转型难。由于天然林保护工程与天然林商业性停伐补助等政策资金都具有特定时效性特点，从短期内看，国有林区借此渡过难关；但从长期看，如果国有林区自我发展能力不提高，产业转型不顺利，一旦政策资金减少或终止，国有林区就可能陷于经济衰退的困境，长期形成的生态建设成果有可能功亏一篑。因此，在当前改革背景下，加速推动林区产业转型具有紧迫性。然而，受制于人才与技术短缺、发展资金匮乏和基础设施滞后等因素影响，新型替代产业仍处于“小打小闹”阶段，难以真正替代林区传统产业，难以肩负起振兴国有林区的重任。为此，应整合人、技术、财、物等各类资源，多管齐下促进林区产业转型。创新选人用人机制，打造一批掌握生产技术和经营管理才能的高素质人才队伍，为国有林区森林旅游与林下种养殖产业的新兴替代产业发展提供坚实的人才保障。加强产学研结合，重点突破林下种养殖产品精深加工技术瓶颈。整合各类财政资金，发展绿色金融，引进社会资本，为林区产业转型提供资金支持。加强林区路、水、电与通信等公共基础设施建设，降低发展替代产业的难度与成本。