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生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，它们共同构成国土空间规划体系中的核心要素和强制性内容。在国务院机构改革、成立自然资源部之前，三条控制线的划定工作已分头展开，并取得了阶段性的成果，但因未统筹协调好划定的技术标准与管理规范，存在着控制线交叉重叠、线内用地矛盾冲突的问题，其中生态控制线与其它两条控制线的矛盾冲突尤为突出[1]。目前，生态保护红线的划定方案还未完全落地，纳入国土空间规划体系中的生态保护红线需要强化与其它两条控制线间的协同关系，通过科学评估生态保护红线划定情况，优化调整划定成果，来确保控制线的划定能落到实处。
“生态保护红线”的前世今生
在“生态保护红线”这个概念作为政策用语全国推广之前，已有部分城市开始进行实践探索，2011年 10 月《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中提出“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”，这是“生态红线”的概念首次在国家政策文件中出现。为直观了解“生态保护红线”的前世今生，下图将梳理“生态保护红线”发展历程的重要节点。
“生态保护红线”的内涵
据2019年10月中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（下称《意见》），生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。
必要性——生态环境保护的现实需求
由生态红线的内涵及其划定的区域，不难看出，生态保护红线的划定与国家生态安全格局息息相关。“为什么划定生态保护红线？”，这个问题可从其必要性、重要性两方面来回答。
目前我国生态环境保护形势仍然严峻，划定生态保护红线势在必行。
（1）社会经济发展面临的生态资源瓶颈制约。
过往城镇建设与产业发展往往忽视生态资源保护的重要性，在城镇化、工业化的发展与生态资源保护的博弈中，生态空间不断被挤压、生态资源利用低效，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。划定生态保护红线有利调整产业布局，维护完整的生态安全格局，保护生态资源，破解社会经济发展中的生态资源制约难题。
（2）生态系统仍较脆弱，生态环境保护任重道远。
我国是世界上生态脆弱区分布面积最大的国家之一，自然生态系统总体仍较脆弱，而经济增长方式粗放、生态保护意识薄弱、监测监管效率低下又加剧了对自然生态系统的损害，生态系统保护压力增大，生态环境保护任重道远。
重要性——生态保护红线的战略功能
划定生态保护红线对维护国家、区域生态安全，推动国民经济绿色发展，建设美丽中国具有重要意义。生态保护红线的战略功能可从生态安全、空间格局、生活质量三个层次进行概括。
生态保护红线自身存在着划定不尽、划定不实的问题，同时因未统一底图底数、纳入自然保护地范围，边界不清、交叉重叠的问题较严重，原生态保护红线划定方案还存在细碎化的弊端；此外，原先生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界的划定分头展开，而非统筹划定、统一管理，致使生态保护红线与其他两条控制线间存在交叉重叠难落地的问题。
原划定成果的科学合理性亟待提升
自然资源部办公厅和生态环境部办公厅联合印发了《关于开展生态保护红线评估工作的函》(自然资办函﹝2019﹞1125号)文，共同部署开展生态保护红线评估工作。根据地方自评的初步评估成果以及相关研究论述，生态保护红线划定的冲突问题集中在以下三个方面：
划定成果与其他用地间的矛盾冲突
（1）与其他控制线间：
生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线由不同部门主导分头划定，存在因部门间调查数据基础不一致导致的空间冲突与衔接的问题，此外，因各部门缺乏良好的协调机制，以往控制线的划定工作在技术标准、管理规范上存在规则冲突，如生态保护红线划定过程中出现了大量生态保护红线与其他两条控制线在空间上交叉重叠难落地的问题，生态保护红线与永久基本农田、村镇建设、矿产资源开发活动等产生矛盾冲突[4、5]。
（2）与相关规划、重大项目间：
