观点：访民因上访与政府签订息访协议，收取政府的“补助金”，不构成敲诈勒索罪，司法实践中也应慎用刑法来处理。
作者陈文飞 浙江温州市检察院控申处处长。原题：访民收取政府“补助金”是否构成敲诈勒索罪？
日前，河南省郸城县法院连续两次开庭审理访民李志洲通过与镇政府达成息访协议、收取10万元“困难救助金”形式的敲诈勒索案，引起司法实务界和法学界广泛关注。
据起诉书显示：2008年，李志洲因耕种了其兄家中的责任田，两家发生纠纷，李志洲被其兄告上法庭。2008年8月，李志洲败诉，被判返还7.5亩责任田并赔偿损失2万余元。该判决生效后，项城市法院代为执行判决，扣押其现金1万元及一辆农用三轮车。因对判决不满，李志洲向周口市中院申请再审，2009年4月，周口市中院裁定，指令沈丘县法院重审该案。其间，原告一方撤诉，2011年11月，项城市法院将3万余元执行回转款转给李志洲。2012年5月，李志洲向周口市中院申请赔偿，称2008年11月项城市法院强制执行时对其殴打、辱骂，又“违法拘留”了他15天后才补齐相关手续。同时，李志洲提到回转履行不积极，造成其车辆误工三年，损失两万余元，而法院对其所称的“违法拘留”一事一直未予认定。李志洲因此长期上访，特别是在敏感时期仍然多次到周口中院、河南省高院、河南信访局等地信访，甚至扬言还要进京上访。王明口镇政府的领导因维稳不力，曾多次受到处分，为此项城市相关部门和王明口镇政府还专门成立了一个对口稳控小组。由于迫于信访形势和压力，2011年11月，王明口镇政府与李志洲签订了息诉罢访协议，镇政府以“困难救助金”的形式给李志洲10万元，李志洲同意只要给钱就息诉，不再上访。但是协议签订履行后，李志洲出尔反尔，依然不断上访。2015年10月，李志洲被河南周口项城警方以涉嫌敲诈勒索罪刑拘，这笔救助款成了他“敲诈勒索政府”的罪证。2016年5月10日，周口市郸城县检察院以敲诈勒索罪、寻衅滋事罪对李志洲提起公诉。
近几年来，类似“访民敲诈勒索政府案”在我国各地频发，实践中既有判敲诈勒索罪成立的，也有不构成敲诈勒索罪判无罪的，争议较大，莫衷一是。
以下是几个有罪判决的例子：
1、1996年，吉林访民景春因邻里纠纷被以故意伤害罪被提起刑事自诉，获刑一年。此后，景春持续上访，该故意伤害案发回重审并判无罪，两名办案人员被追责，景春还先后获得了2500余元的国家赔偿、8万元的一次性补偿。2007年起，手握无罪判决的景春再次申请国家赔偿，金额从83万升至106万。被磐石市、吉林市、吉林省三级法院一一否决后，景春开始了新一轮上访，后景春被吉林市警方以敲诈勒索罪逮捕。2014年7月，景春被吉林省磐石市法院认定以上访为借口，以非法占有为目的，以实施非正常上访行为相要挟，向党政机关或者事涉单位及其工作人员索要财物，构成敲诈勒索罪，判处有期徒刑十年。2014年11月，吉林市中级法院二审维持原判。
2、山东访民柳娟认为青岛市崂山区法院等部门办事不公，多次进京上访。2012年11月，青岛驻京办、青岛中级法院、崂山区法院等部门与柳娟进行协商，最终约定：由法院和政府给付柳娟41万元。其中青岛驻京办出1万元，崂山区政法委书记出40万元。2014年1月，柳娟因当地人武部不让其儿子当兵之事，再次进京上访。2014年3月，崂山区公安局以柳娟“敲诈政府1万”为由将其拘留。2015年6月，山东即墨市法院作出判决，认定柳娟以非法占有为目的，持续以缠访、闹访、制造社会影响力等为要挟手段，强行索取公私财务，数额较大，其行为构成敲诈勒索罪，判处有期徒刑一年零三个月。
3、吉林访民郭洪伟与母亲肖蕴苓以“吉林市公安局龙潭分局新安派出所插手经济纠纷”为由，多次进省进京上访。为解决他们的信访问题，2010年至2012年，吉林市公安局多次共给付33.8万元救助金。事后，肖蕴苓又为郭洪伟被判挪用公款罪的事情上访。2015年5月，吉林省四平市铁东区检察院指控，肖蕴苓伙同儿子郭洪伟，采用进京上访等为威胁或要挟手段，多次敲诈勒索吉林市公安局共计33.8万元。此外，二人还多次采用两会期间进京上访为威胁，多次敲诈勒索铁东区政府1.5万元。2016年6月，铁东区法院作出一审判决，认定二人以非法占有为目的，以威胁手段，逼使吉林市公安局和四平市铁东区人民政府给其钱款，数额巨大，其行为均已构成敲诈勒索罪。最终郭洪伟以敲诈勒索罪、寻衅滋事罪两项罪名获刑十三年，其母肖蕴苓以敲诈勒索罪获刑六年。
4、河北访民周其龙、李宝凤夫妇，有一个聋哑儿子不幸死亡，但死因不明，要求公安部门鉴定而不断上访。孟村县公安局作出了一份死因分析意见书，周李夫妇不认同该鉴定意见，继续上访。2008年7月，河北省孟村县新县镇派出4名村干部到周家做工作。经协商，镇政府同意给付周家30万。据周的儿子周彦峰回忆，当他陪同父母到镇政府拿钱时，看到办公室里有一个塑料袋。虽未接触袋子，但被告知袋子里装的是钱。在李宝凤按要求抄写了一份收到30万且不再上访的保证书后，包括派出所所长在内的十几人突然闯入，周、李、塑料袋和保证书均被带走。 三个月后，因为从未到手的30万元，周其龙夫妇被孟村县法院以敲诈勒索罪未遂，判处有期徒刑两年。沧州市中级法院二审维持原判。
5、河北农民陈同梅2000年与丈夫诉讼离婚。陈同梅认为法院对财产分割等判决不公，并且执行不力，从2006年起四处上访。多次到北京，当地政府派人将她接回不下10次。后仓县政府、法院多次与陈同梅协商息诉罢访，并给予一定补助，当地政府提出补助金额为10万元，陈同梅要求20万，双方争持不下，后公安部门以敲诈勒索罪对陈同梅进行立案侦查。2009年7月31日，泊头市法院以敲诈勒索罪判处陈同梅有期徒刑5年。当年10月14日，沧州市中级法院维持原判。
以下是几例判无罪的案子：
1、四川泸县的游书忠因认为遭受不公正判决，多次到北京上访，2007年3月，他要求当地政府赔偿其上访等损失8.8万元，当地镇政府于2007年11月付给游书忠5万元，其余3.8万元按游书忠的要求约定在同年12月付清。游书忠因此被指控犯敲诈勒索罪。2008年7月，泸县法院一审以敲诈勒索罪，判处有期徒刑4年。游书忠上诉被驳回。游书忠刑满释放后，向四川省高院申请再审，四川省高院于2012年10月作出再审决定，指令泸州中院审理。2013年11月，泸州市中院作出再审判决，认为游书忠以上访进行“威胁或者要挟”，尚不足以迫使镇政府因恐惧而被迫交出财物，原判认定游书忠犯敲诈勒索罪证据不充分，依法宣告游书忠无罪。
2、江苏射阳的李某因土地征用补偿款发放不足进京上访，射阳县合德镇政府为了平息事态，于2003年1月经集体研究，决定以“特困资金补助款”的名义给了李某10万元。李某领取此款后，写下保证书，表示不再参与闹事上访。后李某另因土地承包问题再次进京上访，经多次协调未果。2006年4月，李某被射阳县法院以敲诈勒索罪判处有期徒刑三年。盐城中院于2008年4月作出裁判，维持原判。李某又向江苏省高院提出申诉，2014年9月，江苏省高院以“证据不足”为由，改判李某无罪。
3、江西省铅山县的一起类似案例中，铅山县法院一审判决访民江某无罪。判决书显示，在江某多次上访的压力下，当地镇政府共支付江某16000元。铅山县法院审理认为，现有证据尚不足以证明江某以“制造社会影响，采取极端闹访行为，持续缠访闹访”等威胁、要挟手段而索要钱财，认定江某构成敲诈勒索罪的证据达不到确实、充分的证明标准。
4、 广东省怀集县村民黄矿文与同村村民发生土地争议，后有关部门进行了协调处理，但黄矿文不服，2008年8月，黄多次到怀集县凤岗镇人民，要求镇政府赔偿其因土地争议造成的经济损失9万余元，否则就进京上访。然而还没有拿到钱，黄矿文月底就被公安机关拘留。2009年6月26日，怀集县法院一审以敲诈勒索罪判处其有期徒刑4年。2015年3月25日，怀集县法院重审宣告黄矿文无罪。重审判决表明，黄矿文使用威胁等强迫手段，一开始目的就是为了解决土地纠纷，随着过激行为升级而向政府提出赔偿9万余元的经济损失要求，因此，黄矿文企图非法占有公私财物主观故意方面的事实和证据不充分。
5、 陈文艳曾是唐山市优秀教师、遵化市先进教学工作者，为了反映“学校教育腐败”等问题，曾上访9年，当地政府和教育系统多次派人赴京将其接回，陈文艳收取了接访的老师和维稳人员的16900元，后被认定以上访要挟索取钱财，构成敲诈勒索罪被判刑。陈文艳此后不断申诉，2015年8月，遵化市法院重审此案，宣告陈文艳无罪。
上述案件的不同判法，无疑给群众带来困惑，给司法带来混乱，引起各方争议。我们认为有必要认真审视群众上访问题中的“政府补助金”现象。实践中，由于基层政府维稳的考核压力，不得已“破财消灾”，以“政府财政补助金”形式来换取访民息访。然而，这一措施有时助长了无理上访，一些人知道后大量效仿，造成了“不闹不给，小闹小给，大闹大给”的乱象，给了补助金后继续上访的也不少，上访要钱的比真正要解决问题的多的多。笔者在接待访民中，就有大量这样的情形，有的一闹，基层政府就与其协商支付补助金息访，这算好的；有的上访户几次拿了基层政府的“补助金”数十万元，还在上访；还有的一开口就一百万、两百万以上。据了解，全国各地的基层政府为了维稳，每年花在支付访民补助金上的钱数以亿计，数量也以万计。这就是当前的现状，这个问题的解决有赖于信访制度改革，改革基层政府的信访维稳考核，加速推进法治发展进程。
然而，就基层政府迫于维稳压力，以“补助金”等形式给予访民金钱，能否构成敲诈勒索罪，笔者认为，访民的行为不符合我国刑法敲诈勒索罪的构成要求，有的法院以敲诈勒索罪来处罚访民，显然是不妥的。
敲诈勒索罪是指以非法占有为目的，对他人实行威胁（恐吓），索取公私财物，数额较大或者多次敲诈勒索的行为。该罪的基本结构：对他人实行威胁—对方产生恐惧心理—对方基于恐惧心理处分财产—行为人或第三者取得财产—被害人遭受财产损失。①
该罪侵犯的客体是被害人的财产所有权及其人身权，除了财产权外，被害人的人身或者精神受到威胁从而侵犯人身权。在客观方面，行为人必须使用威胁或者要挟的方法勒索财物，这是敲诈勒索罪最主要的特点。所谓威胁和要挟，是指通过对被害人及其亲属精神上的强制，使其在心理上造成恐惧，产生压力。威胁的方法多种多样，如以将要实行暴力；揭发隐私、违法犯罪活动；毁坏名誉相威胁等等。其形式可以是书面的，也可以是口头的，还可以通过第三者转达；可以是明示，也可以是暗示。在取得他人财物的时间上，既可以迫使对方当场交出，也可以限期交出。总之，是通过对公私财物所有人、保管人实行精神上的强制，使其产生恐惧、畏难心理，不得已而交出财物。该罪主观方面是以非法占有为目的。如果是其他目的，如债权人为讨债而威胁债务人的，则不构成本罪。
根据敲诈勒索罪的犯罪构成要件，回看前述“访民敲诈政府案件”。
1、访民是否具有“非法占有目的”。从上述案件看，访民上访，都是出于对政府部门或司法机关的处理不服，通过上访寻求上级解决，其诉求存在一定的合理性，即使有的诉求不合理，访民也有主张的权利，其上访不是为了“非法占有政府资金的目的”。象河南访民李志洲拿了镇政府10万元“补助金”后，根据当时录音显示，他还说了句“别过几年你说我敲诈”。可见，认定访民收取政府“维稳补助金”出于“非法占有为目的”是没有事实依据的。
2、访民的上访是否属于“威胁或要挟”行为。首先，根据我国《宪法》第四十一条和《信访条例》的规定，上访是法律赋予公民的基本权利之一，通常的上访行为都是合法的，只有一些极端的、危险的上访行为才违反法律规定，因此公民行使上访权是有法律依据的。其次，群众上访，政府解决，依法解决群众上访中的诉求，这本身就是政府的工作职责所在，把上访看成“威胁或要挟”政府的行为在逻辑上是不通的，在实践中人为地对立了普通群众与政府的矛盾。再次，访民大多数是弱势群体，不可能强大到足以“威胁、恐吓”政府机关，迫使政府机关因“恐惧害怕”不得已交出钱财。如上述河北访民周其龙，对公安机关的处理不服而上访，一个农民对一级公安机关，难道还能威胁到公安机关被迫交出钱财吗？因此，访民的上访行为不构成刑法意义上的威胁、恐吓等非法索取财物的行为。
3、敲诈勒索罪侵犯的客体包括被害人的财产权和人身权，政府如果成为敲诈对象，侵犯财产权还能说的过去，但侵犯政府人身权就说不过去，政府作为法人，虽然也享有名称权、名誉权、荣誉权等权利，但不可能象自然人那样享有生命权、健康权、身体权等，不会因为精神上受到强制而产生恐惧感和压迫感，进而交出钱财。也就是说，政府作为敲诈勒索罪的对象是不符合该罪的客体要求。
4、对于政府支付给访民“补助金”的问题。政府为什么要支付给访民“补助金”，这要归因于我国当前的信访考核制度，而非上访人的“威胁”。当前信访案件列入各地党委政府维稳的考核指标，维稳是综治治理工作的重要考核内容，而综治是“一票否决”，是关系到各地领导“乌纱帽”的“头等大事”。因此，各地各单位领导因为怕掉“乌纱”，就要减少上访，所以也怕上访。一些基层部门为了不让群众上访，只好违规以“困难补助金”、“救助金”等形式给上访者好处，希望上访者息诉罢访。这种让访民上访与官员仕途捆绑的做法，也让上访人看到了上访带来的好处，于是相互效仿，就这样恶性循环，用于处理上访的经费开支越来越大，上访者越来越多。
于是，有的地方就采取打击方式，以敲诈勒索罪进行定罪处罚，这样定罪给司法实践带来了危机，严重损害了司法公信力。一是违背了刑法的罪刑法定原则。二是违反了刑法的谦抑性原则。对于上访行为，本来不属于严重危害社会的行为，由我国的《信访条例》等行政法规、规章来调整，尚不需非要拿刑法来处置。三是纵容了刑法适用的随意性。刑法本来是最严厉的法律，法无明文规定不为罪。由于实践中基层政府迫于上访压力给予上访人“补助金”等情形大量存在，如果构成敲诈勒索罪，那么都要处理。事实上，也只有极少数的访民被以敲诈勒索罪追究刑事责任，大多数还是认为不构成的。因此，对这些案件定罪无疑会加剧刑事执法的矛盾，破坏刑事执法的统一性。四是从上述定罪的案件来看，可以说定罪十分牵强附会。且不说不符合敲诈勒索罪的构罪要件，一些被定罪的，都是在访民拿了“政府补助金”后，继续上访，才被追究刑事责任的。这对定敲诈勒索罪来说，更是不符合逻辑。理由是如果访民要构成敲诈勒索罪，其在拿了“政府补助金”的时候就构成了，而不是因为继续上访才构成的。五是如果访民构成敲诈勒索罪，被敲诈的政府部门是否也构成渎职罪。作为政府机构应该依法行政、执政为民，依法惩治不法行为。相反，如果政府受到犯罪嫌疑人威胁，被敲诈去大笔政府财政资金，造成国资流失，政府负责人是否应构成滥用职权罪呢？
综上所述，访民因上访与政府签订息访协议，收取政府的“补助金”，不构成敲诈勒索罪，司法实践中也应慎用刑法来处理。对于实践中出现的一些无理访、闹访、缠访等，应通过行政、司法手段依法处理，或终止案件，或不再受理，或引访入诉等；对于严重干扰政府办公秩序，情节恶劣的，可以采取治安处罚来处理；对于违反法律，采取极端方式或者危险方式上访，多次聚众哄闹、冲击政府机关、公然辱骂殴打接访人员、职业上访“托”等，情节确实严重的，可以依法以聚众冲击国家机关罪、聚众扰乱社会秩序罪、寻衅滋事罪等追究其刑事责任。
注释：①参见张明楷：《刑法学（第四版）》第869页，法律出版社，2015年5月出版
参考资料：
1、滑璇：《访民被告“敲诈”政府，“消灾钱”成了罪证》，《南方周末》2016-07-28
2、邵克：《危险的“救助金”：“访民敲诈政府案”的罪与非罪》。
http://news.sohu.com/20160810/n463445957.shtml
3、王乐：《他的10万元“救助款”何以成了“敲诈勒索政府”的罪证？》
http://www.aiweibang.com/yuedu/134872669.html
