来源：21世纪经济报道
PPP与专项债是两种重要的投融资方式。近日财政部在对部分人大代表、政协委员的回复中透露了相关政策方向。
在对《关于PPP与专项债融合拉动有效投资的提案》的复信中，财政部表示，研究推进PPP与专项债融合，有助于发挥PPP的治理效益优势和专项债的融资成本优势，解决PPP“项目等资金”和专项债“资金等项目”的问题，对于提高项目投资运营效率、助力稳投资，具有积极意义。但同时，对于两者融合可能带来的风险隐患，也应当给予高度重视。
对该提案提出的PPP与专项债的四种融合方式，财政部表示，应当权衡利弊、分类施策：
对于将已建成的专项债项目转为PPP模式运营以及将项目拆分为两部分分别采用专项债和PPP模式实施两种方式，财政部表示，本质上PPP与专项债模式“泾渭分明”，可在确保合法合规、做好程序衔接、防控融资风险的基础上，由地方探索实施。
对于将专项债作为PPP项目资本金或债务性资金两种方式，财政部表示，存在一定风险隐患，需要进一步论证：
一是将专项债作为PPP项目资本金，将放大项目融资杠杆，加大财政支出压力和中长期财政风险。
二是将专项债作为PPP项目的债务性资金，实际上是将专项债资金用于项目运营补贴这一经常性支出，不符合预算法“地方政府债券资金不得用于经常性支出”的规定，也不符合PPP项目“不得通过政府性基金预算安排运营补贴支出”的要求，存在违规运作风险。同时，专项债作为PPP项目的债务性资金还将弱化社会资本融资责任，强化政府兜底预期，加剧社会资本重建设、轻运营倾向，影响PPP项目长期稳定合作。
“下一步，我们将在不增加地方政府隐性债务风险的前提下，进一步研究论证专项债与PPP结合的必要性和可行性，指导、推动各地规范开展PPP和专项债项目管理工作。”财政部称。
在对部分人大代表提出的“关于将部分收费公路专项债券作为PPP项目政府方资本金使用的建议”时，财政部回复表示：
对于将专项债券作为PPP项目资本金的问题，这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。此外，按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。
大岳咨询董事长金永祥表示，财政部对此进行正式回应说明中央和地方都意识到了这一问题的重要性。尽管现行政策有限制，两者结合还存在一定障碍，但随着有关各方认真深入的研究，问题会在政策比较和选择过程中找到答案。
来源：财政部网站
财政部关于政协十三届全国委员会第三次会议第3856号（财政金融类287号）提案答复意见的函
财金函〔2020〕第64号
王欣委员：
您提出的《关于PPP与专项债融合拉动有效投资的提案》收悉, 现答复如下：
一、关于推进PPP与专项债融合
我们认为，研究推进PPP与专项债融合，有助于发挥PPP的治理效益优势和专项债的融资成本优势，解决PPP“项目等资金”和专项债“资金等项目”的问题，对于提高项目投资运营效率、助力稳投资，具有积极意义。但同时，对于两者融合可能带来的风险隐患，也应当给予高度重视。
对您提出的PPP与专项债的四种融合方式，我们认为，应当权衡利弊、分类施策：
一是对于将已建成的专项债项目转为PPP模式运营以及将项目拆分为两部分分别采用专项债和PPP模式实施两种方式，我们认为，本质上PPP与专项债模式“泾渭分明”，可在确保合法合规、做好程序衔接、防控融资风险的基础上，由地方探索实施。
二是对于将专项债作为PPP项目资本金或债务性资金两种方式，我们认为，存在一定风险隐患，需要进一步论证。主要考虑：
一是将专项债作为PPP项目资本金，将放大项目融资杠杆，加大财政支出压力和中长期财政风险。二是将专项债作为PPP项目的债务性资金，实际上是将专项债资金用于项目运营补贴这一经常性支出，不符合预算法“地方政府债券资金不得用于经常性支出”的规定，也不符合PPP项目“不得通过政府性基金预算安排运营补贴支出”的要求，存在违规运作风险。同时，专项债作为PPP项目的债务性资金还将弱化社会资本融资责任，强化政府兜底预期，加剧社会资本重建设、轻运营倾向，影响PPP项目长期稳定合作。
下一步，我们将在不增加地方政府隐性债务风险的前提下，进一步研究论证专项债与PPP结合的必要性和可行性，指导、推动各地规范开展PPP和专项债项目管理工作。
二、关于合理确定专项债规模和期限
按照党中央、国务院决策部署，近年地方政府专项债券规模持续增加，2015-2020年规模分别为0.1万亿元、0.4万亿元、0.8万亿元、1.35万亿元、2.15万亿元、3.75万亿元，有力促进经济社会平稳健康发展。今年，根据疫情防控需要和投资领域需求变化，按照党中央、国务院决策部署，2020年预算安排重点增加了新增专项债券规模，按照“资金跟项目走”原则，合理分配新增专项债券额度，对重点项目多、风险水平低、有效拉动投资作用大的地区给予倾斜，积极支持各地经济社会平稳健康发展。
此外，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》已明确规定，专项债券期限原则上与项目期限相匹配,并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定,降低期限错配风险，防止资金闲置。
三、关于降低项目资本金比例
2019年国务院印发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号），对适当下调部分领域项目最低资本金比例、拓宽项目资本金筹措渠道以及发挥市场机制作用等作出规定。
一是适当下调基础设施项目最低资本金比例。对港口、沿河及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%下调为20%。同时，公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，允许对项目最低资本金比例下浮不超过5个百分点。
二是拓宽项目资本金筹措渠道。鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金，并明确上述资本金的认定标准。同时，要求各级政府及有关部门统筹使用各类财政资金筹集项目资本金，并按有关规定将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
三是注重发挥市场机制作用。项目最低资本金比例是项目资本金比例的下限，实际项目资本金比例需要投资方、金融机构在执行国家规定的基础上，综合考虑项目的投资收益、贷款风险等实际情况，自主确定。金融机构应加强对项目资本金来源、比例、到位情况的审查监督，并自主决定是否发放贷款及贷款的数量和比例。
下一步，我们将配合有关部门继续跟踪研究项目资本金政策执行情况，根据促进有效投资和防范风险需要适时提出项目资本金调整的建议。
感谢您对财政工作的关心支持，欢迎再提宝贵建议。
联系单位及电话：财政部金融司
010-68553559
财政部
2020年9月15日
财政部对十三届全国人大三次会议
第7295号建议的回复
财预函〔2020〕124号
唐晓明等8名代表：
你们提出的关于将部分收费公路专项债券作为PPP项目政府方资本金使用的建议收悉，现答复如下：
一、地方政府专项债券支持甘肃情况
自2015年新预算法实施以来，每年大幅增加甘肃省的新增地方政府专项债务限额规模。2015-2020年，经国务院批准，分别下达甘肃省新增专项债券额度25亿元、25亿元、158亿元、204亿元、368亿元、614亿元，年均增长90%。下一步，分配以后年度地方政府债务限额时，在有效防范风险的前提下，积极加大对甘肃省支持力度，促进甘肃省经济社会发展。
二、关于将部分收费公路专项债券作为PPP项目政府方资本金问题
按照国务院常务会议部署，专项债券作为符合条件重大项目资本金的领域已由4个进一步扩大为10个，其中包括收费公路。甘肃省可在国务院确定的比例内将收费公路专项债券用作符合条件的重大项目资本金。
对于将专项债券作为PPP项目资本金的问题,这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。此外，按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。
感谢你们对财政工作的关心，欢迎再提宝贵意见。
