专业知识讲座260，新政解读（用地审批权的决定）。第一部分：国务院关于授权和委托用地审批权的决定。第二部分：文件释放的信号。第三部分：一场前所未有的土地新政。第四部分：被忽视的土地新政，才是影响最深远的刺激政策。
本期主要解读新政
《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》
。
近期，小编一直憋在家里，不能出门，不能跑步，做不了业务，百无聊赖中，竟然没注意到这个新政策的下发，幸好有朋友专门提醒，想知道我对这个政策的解读。。。嗯，可以点餐，乔大厨上线。
基本上，这个时候下
发
的新政，都是为了疫情后恢复生产、生活所制的，本政策也不例外。但是，字少事大。
本文从不同角度，分别选取了政策专家、房地产专家、经济学家对新政的解读，分享给大家。有重复的地方，不影响阅读。
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第一部分：国务院关于授权和委托用地审批权的决定
国发〔2020〕4号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，现决定如下：
一、将国务院可以授权的
永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准
。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
二、
试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准
。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。
首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，
具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。
三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。
自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。
国务院
2020年3月1日
第二部分：文件释放的信号
《决定》体现出建设用地管理权限的下放已迈出了重要一步。
也就是说，过去对建设用地实行了二十多年的国家计划管理，现在可以通过试点，从刚性审批制度改为相对柔性的指导性管理制度。
这一变化的意义在于，省一级政府在促进经济发展和调整年度用地供应计划上有了更大的自主权，为地方通过建设用地资源的再配置，激活经济发展，提供了重要的发展动力。
下放审批权限是改革过去计划经济管理体制的大趋势，所以自然资源部推进的这项改革，也符合国家在未来土地管理制度上要相应深化的改革内容之一。
首先选择从审批环节上突破，就是将已经明确的用地规划范围之内的事情，下放到省一级政府，应该没有太大的影响。
但是在基本农田和耕地调整规模这两个方面，只是在经济发达地区试点，则说明要采取因地制宜、分类指导的策略，鼓励优势地区发展，释放发展潜力，同时提供约束条件，先试点一年。
而
对于试图利用增加建设用地继续发展房地产的一些省份和地区，可能还是要严格控制用地规模和强化管理程序，防止推动新一轮的房地产热。
稳步推进用地审批制度改革，需要进一步提高认识的是，国家对基本农田保护和严格控制耕地占用的基本方针不变；从粗放型城市化发展模式向集约型模式转变的战略目标不变；积极利用存量建设用地资源，更加有效利用土地资源带动经济增长的要求不变；注重产业发展，防止过度依赖房地产发展的政策导向不变。
这些政策信号在文件里以不同的表达方式明确提出，说明总体上政策方针的基本思路是显而易见的。
此时发布这个文件说明这项政策的出台已经酝酿一段时间了，而不是即兴之作。同时也对后疫情时期如何推进经济增长，带动经济社会全面发展，迅速恢复灾后经济，发挥经济活跃地区的增长潜力等方面，释放出重要的政策信号，中央有决心通过各项政策的实施，特别是对中国特色用地制度的政策变化，打出有效的组合拳。
值得注意的是，对于这项政策的变化，不能给予过度理解。
有的文章将文件解读为有利于未来发展几千万人的大城市，我从这项政策中看不出有任何这种征兆。因为给经济发达地区省市的政策措施，不等于一定是促进超大城市的发展，因为一些直辖市仍然面临着如何疏解主城区城市功能的困扰。
对于经济发达省份的城市群来说，更要注重的是如何实现不同规模城市的协调发展，
按照市场化规律实现合理分工。对于经济不发达地区，促进中心城市的发展和产业规模的扩大，也有示范性意义。
特别要说明的是，按照以往的土地指标供给，其实是最有利于各类中心城市发展的。因为几乎所有省会城市都会通过自己的行政等级优势来截留用地指标扩张中心城市规模。这种行政等级管理体制下的土地计划指标的分配，在一定程度上是反市场运行的，实际上也导致高等级城市和一些号称达到一定规模的省会城市，成为了土地粗放利用和以房地产发展为导向的典型。
而这次文件选择的试点省份和城市，其中很大一部分产业空间并不在中心城市，而是在都市圈周边的中小城市和特大镇，无论是珠三角还是长三角，基本都是如此。因此把这次政策变化误读为支持所谓中心城市的发展，其实是忽视了中国城市发展在不同地区的不同模式，也忽视了中国要素集聚过程中的等级化城市管理的体制特点。
虽然自然资源部推出了用地审批和管理权限下放的改革，是土地管理制度改革迈出的一小步，但是在地方发展实践中，可能还是会利用这些权限下放相应进行更多的积极探索。
例如，省一级在不突破总体规划和用地要求的基础上，是否推进更多的改革？是否允许在集体建设用地上进行更多形式的探索改革？
中国四十年改革历程中取得的最重要经验，不都是上级政府出台的各种宏观经济政策，其实在改革开放初期，大多成功经验来自于地方的各类积极探索，有的探索甚至在最微观的层面。
所以，中央有关部门提出的下放审批权限，是深化改革迈出的一个重要步伐。但是我们仍不能忽视如何给与更多的政策空间，即使不是涉及审批和管理权限的问题，或者是淡化审批和管理权限的问题，而且也不影响耕地保护和土地集约利用。各级基层政府在土地利用方面可能还会有更多的探索空间。
从实践中可以看到，土地粗放利用最典型的案例肯定不是在最基层政府。反而是基层政府和一些村庄在土地利用上采取了最集约的模式。因为集体建设用地资源是极其有限的，大量集体建设用地是村民集体所有的，当资源有限且土地与自己权益有直接关系的时候，才最有可能实现土地集约利用。可以看到城市各类开发区和新区，实施的皆是豪华铺张的用地模式。可是我们到珠三角和长三角工业最发达、最集中的乡镇和村庄，根本看不到豪华的广场、宽阔的马路和极为奢侈的生态空间。因为基层的土地是最稀缺的资源，还要贡献出几乎所有持续增长的公共收益，所以他们不可能实行土地粗放利用的模式。
而只有计划下达的土地指标可以通过行政手段集中在某一个等级的城市空间内时，因为上级下达的土地指标来得太容易时，才有可能被粗放利用，这也是目前中国各类城市用地的一个重要规律。
中国人口有14亿多，未来发展对建设用地的需求还在上升。但是建设用地空间分布却极不平衡。由于人口激增，城市发展的用地需求在不断上升，未来随着城市化水平的提高，大量农村人口还要进入城市，城市用地需求增加是一个不得不面对的现实问题。虽然农村常住人口占总人口比重不到40%，但是农村建设用地不仅没有减少，而且在城市化水平大幅度提高的同时，农村建设用地占用也在持续增加，从20年前的17万平方公里增加到现在的19万平方公里。两边占地现象都十分突出，原因在于我们原有的土地管理模式出现了问题。
在强调耕地保护最严厉的时代，却出现了土地粗放型的发展模式，也出现了农村人口大量流出的同时还在新增大量农村建设用地。不得不思考，土地问题到底出现在哪里，难道我们不需要去面对刚性的土地占用问题？不需要改革现有的土地管理体制问题？等等。
我们寄希望于这次土地审批和管理权限下放带来的深化改革的一小步，引领着未来土地管理制度改革的一大步。毕竟疫情过后，需要迅速恢复经济，需要利用城市化优势重新解决增长潜力的问题，而其中土地管理制度改革可释放的潜力和活力，仍是我们必须要面对的未来。
（摘自：自然全媒体、财经杂志 作者：中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁）
第三部分：一场前所未有的土地新政
就在3月12日，国务院印发了新文件《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》，媒体称它为 “土地新政”。
大家从媒体对这份文件的命名上，应该就能感受到这份文件的重磅程度了。
说实话，这份文件对于中国未来的城镇化进程的影响，有着至关重要的深远意义。
对于涉及到的相关省份而言，是一项极其重大的利好。
我们先来看下文件的主要内容，其实也不复杂，就两个方面：
第一，对于永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，授权到省市一级。
第二，对于永久基本农田转为建设用地的审批权，委托下放到省市一级，前期八个省市先行试点，分别是北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限是一年。
在以前，耕地超过35公顷，或者其他土地超过70公顷，如果要审批，就得上报到国务院，从现在开始， 这八个省市以后就不用上报到国务院了，可以直接在省内审批。
大家千万别小看这两句话的意思，你如果仔细品品的话，其实可以读出很多深意。
首先提醒下大家看一 下高层用词的精准性。
对于“永久基本农田以外的农用地”用的词叫“授权”，什么是授权，就是直接把权利从中央下放到了地方，你们可以看着办，干的好干的差你们自己兜底。
但是对于 “永久基本农田”来说，用的词叫做委托，就是权利的主体还是在中央，目前只是暂时性让渡到省市的地方政府，试行期限是一年，如果你干的不好，这样的权利就会被收回。
所以呢，如果你再仔细读一下授权和委托的深意，就能明白其实这一步的改革还是很谨慎的，而且还保留了后期收回的权利
为什么要在现在的这个时间点出台这样的政策？
在回答这个问题之前，我们一定要先看下这次试点城市的选择，
如果要进行归类的话，其实就是两个方向：
一是四个直辖市，北京，上海，天津，重庆，还有就是热点地区，长三角城市群的江苏，浙江，安徽，还有就是粤港澳大湾区的广东。
中国经济发展的重心和热土，基本都被这8个城市给圈出来了，换句话说，因为这8个区域的经济发展的真的太好了，土地资源实在太稀缺了，所以需要抓紧时间来解决土地如何更好协调分配的问题。
如果再进一步看，很多人一直不知道买房的方向是什么，这次高层直接圈出了这8个城市，其实在一定程度上也说明了这8个省市的地位。
所以，你说这次试点改革的核心目的是什么，缓解发达区域的用地矛盾当然是第一位的，
还有一个原因就是城市的土地结构优化，真的已经到了刻不容缓的地步。
我们看到很多沿海城市因为用地紧张，正在积极的填海造地，
你肯定以为是因为城市里面已经没有可以开发的土地了，但事实却并非如此，城市里面还有很多地，但这些都不能用，因为都不属于建设用地的指标，于是就只能填海造地。
另外我们看到，不管是北京还是上海，受制于土地的影响，都在不断的赶人，因为整个城市都太拥挤了，对于北京、上海等城市，甚至提出了到2035年缩减建成区面积的要求。
但是，难道北京、上海都没有可发展的土地了吗，当然不是。
截止到2018年，北京市耕地面积2200平方公里左右，约占全市土地的13%，上海市耕地面积1800平方公里左右，约占全市土地的三分之一
我们打开百度地图的卫星模式，来感受下，上海整体绿色部分的面积确实还是挺多的。
注：上海的卫星地图
03
说到这，很多人可能会想到一个问题，就是前面几年我们一直在聊的，坚守18亿亩耕地红线不动摇，这样的政策会不会因为此次土地新政而慢慢被遗忘。
放心，肯定不会，目前的相关政策对于18亿亩耕地的总量保护是不会变的，但是请注意，我们需要保护或是坚守的仅仅是这个18亿亩的耕地总量，至于这些土地分布在哪里，其实问题并不大。
这对于省市而言，其实就是留了一个口子或是留了一个暗门，就是农地指标在省市之间是可以流转的。
比如，上海的土地和黑龙江的土地比，当然是上海的土地单位面积的产值会更高，上海想要使用更多的土地指标用来建设工厂或是产业园区，指标超额了怎么办，没关系，可以问黑龙江购买使用土地的指标。
上海把这些购买来的土地指标用来盖写字楼和商场，可以创造更多的产值，黑龙江把这个指标卖给上海，然后自己再腾出相关的土地用来进行补充整体的缺口，与此同时，黑龙江也得了一大笔钱，可以把这个钱用来造路，盖学校造医院等，让整个城市发展的更好。
这就是去年在两会的政府工作报告中也明确提出的，建设用地指标的跨省调剂。
这其实就是比较优势，一个城市的土地应该用在最能够发挥它价值的地方。
对于一线城市而言，它的比较优势在于为全国人民创造出更多的第二和第三产业的就业岗位和产值，这是特大城市的历史使命，至于粮食安全和耕地保护这样的国家战略，自然有其他更为合适的省份去承担。
我们需要认清一个事实，因为历史发展和区位的原因，每个城市的定位是不一样的，你所要承担的责任也是不一样的。
新出台的土地新政，其实只是改革的一小步，随着这个步伐的越来越深入，我们很可能会看到以下一些情况的出现：
1、北上广深的人口上限可能会得到突破。
现在的一线城市其实都是严格控制人口流入的，特别是北京和上海这样的超级城市，比如上海，原先的计划是到2035年常住人口的目标是2500万，但到现在，常住人口已经靠近2450万了，几乎没有任何增长的空间。
陆铭教授曾经做过一项测算，如果按照每平方公里5000人计，只要将上海目前耕地中的一半（大约1000平方公里）转为建设用地，就可以容纳约500万人口。
这是多么惊人的人口增量，相当于杭州人口总量的一半。
2、城市之间马太效应，将更加突出。
还是延续上面的测算结果，如果按照2019年上海工业用地平均成交价66万元一亩进行测算，上海政府大约可额外产生9900亿元的土地出让金收入。
如果对标上海松江区的单位面积产出和财政收入，那么这些面积每年创造的产出和财政税收将分别达到1500亿元和420亿元。
政府财政收入大幅增加的背后，其实意味着城市公共服务能力的增强。
为什么杭州最近几年要卖这么多地，背后的逻辑就是城市要扩张，要造地铁，要造学校，要修公路，这些都要钱。
而如果一旦一二线城市的农地可以转为建设用地，对于增强政府的土地财政收入，加快城市发展，有着极为明显的作用，而这些获得先行试点的省份，原先就很强，这次会更厉害。
3、老破小得注意，拆迁可能性变小了
城市化进程进展到现在，对于城市市中心的老破小而言，前期好啃的骨头其实都啃的差不多了，该拆迁的也都拆的差不多了，剩下的基本就是拆迁难度大或是还没有被规划到的。
如果没有这次的土地新政，可能地方政府还是会费劲心思去拆迁，没办法，城市要发展，没有土地怎么办。
但是，现在的情况是大大不一样了，以前不能使用的农地现在可以使用了，那为什么还要去浪费这么多的精力和成本去拆迁呢，直接转变土地性质不就好了。
4、大城市远郊的房子，价格可能会走弱。
原因也很简单，因为当下试点的省份大量的农田资源其实还是在郊区的，下阶段开始，随着供应量的慢慢增多，对于处在远郊的房子而言，受到供需关系的影响，会逐渐走弱。
当然，如果从整体看，这对于缓解城市的高房价来说，也是一个很不错的消息。
当然，有了更多可使用的土地，城市的发展空间也将变得更大。
就业、教育、医疗资源，也将变得更强，对于人口的吸附能力，自然也将进一步加大。
大城市的发展思路，随着此次土地新政的实施，正徐徐打开了一扇全新的大门。
（摘自：真叫卢俊的地产观）
第四部分：被忽视的土地新政，才是影响最深远的刺激政策
3月12日，国务院出台了一个貌似不太起眼的政策《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》。
事实上，炸天团认为这是一条被所有人都严重低估的中央政策，因为它将对中央与地产关系、对地方财政，对城市房价，对农民收入都产生深远的影响。
该政策核心内容有两点：
一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。
首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。
那么，我们为什么说该政策意义重大，影响深远呢？
01
疫情冲击下，为了尽快恢复经济，中央层面做了很多的刺激动作，但基本就是信贷政策与财政政策等，这类政策的效果是简单高效、立竿见影。
但是，副作用太大，一旦操作不当就是制造金融风险和投资泡沫，看看2009年启动的4万亿投资就清楚了。
而“
土地新政”则是触及到国民经济中最基本的生产要素——土地的刺激。
用改革土地管理制度的方式，激活土地在国民经济中的拉动作用。
中央终于意识到，土地才是根本。地方财政依赖于土地，大基建依托于土地。
所谓的城镇化，不止是人口的城镇化，更是土地的城镇化。
相较于信贷政策与财政政策，土地政策才是根本。
而《决定》的出台，也意味着中央已经在财政政策、货币政策、土地政策等全面开闸，以确保经济秩序尽快回归正轨。
02
在中国，土地就意味着收入！
土地根据所有权，可以分为国家所有和农村集体所有两类。
国家所有主要是城市市区的土地，集体所有则是在农村属于农民集体所有的土地。
中国的城市化，实质就是农村集体所有土地不断变性为国家所有的城市建设用地。
土地性质一变，就成了地方财政收入的主要来源。
为了严控农村农用地转化为城市建设用地，防范地方政府触及用地红线，中央一直占据着主导地位，拥有绝对的审批权。
比如永久性基本农田由国务院来审批，永久性基本农田以外的一般农用地超过70公顷的土地征收审批事项也由国务院批准。
