改革开放
40
年来，中国旅游业发展最突出的一
条主线就是，旅游业的发展战略总是自觉对应国家战略。改革开放之初，在总设计师邓小平的直接关
注之下，旅游业配合改革开放，做出了积极贡献。
当时，南有广州白天鹅宾馆，北有北京建国饭店，这两个合资企业的建立，打破了生产要素严重固化的
计划经济弊端，实现了旅游作为改革开放窗口行
业，引领改革开放的作用。此后，在加入
WTO、扩大
内需、调整产业结构等重大国家战略中，旅游业都
发挥了重要作用。
一、当前，全面深化改革是最重要的国家战略
2013
年年底召开的十八届三中全会发布了《中
共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，
开启了中国全面深化改革的航船。全面深化改革
的核心是要“让市场在资源分配中发挥决定性
作用”，“
总目标是完善和发展中国特色社会主义制度
，
推进国家治理体系和治理能力现代
化”。
为此
，2013
年年底，中央组建由习近平同志亲自担任组长
的全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、
统筹协调、整体推进、督促落实。因此，社会各界一
致把2014年看成是我国全面深化改革的改革元年。
继十八届三中全会后，十九大报告中再次重申要“坚持全面深化改革”
，
指出我国经济已由高速
增
长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、
优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代
化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的
战略目标。2018
年1月23
日，习近平同志主持召开
中央全面深化改革领导小组第二次会议并发表重要
讲话时强调：2018
年是贯彻党的十九大精神的开局
之年，也是改革开放
40
周年，做好改革工作意义重
大。要弘扬改革创新精神，推动思想再解放改革再
深入工作再抓实，凝聚起全面深化改革的强大力
量，在新起点上实现新突破。2018
年4
月在博鳌论
坛上
，
习近平同志面向全世界庄严宣布，“在新
时
代，中国人民将继续自强不息、自我革新，坚定不移
全面深化改革，逢山开路，遇水架桥，敢于向顽瘴痼疾
开刀
，
勇于突破利益固化藩篱
，
将改革进行到底。”
二、当前全面深化改革要解决的核心问题
中国走的是一条渐进式改革的道路，渐进式改
革的特点就是要不断修正既有对经济的管理方式，
不断解放生产力
，
以便“让市场在资源分配中发
挥
决定性作用”。如同任何一个经济体的发展一样
，
渐进式改革中的经济体也必须制定各项法规条例，
以保障经济体的正常运行。但在渐进式改革中，又
必须不断更新法规条例，以适应不断发展的需要。
然而，任何法规条例一旦发布，其自身就会有一种延续下去、固定不变的强大动力。因此，突破现有
不合适的体制机制和法规条例成为全面深化改革
的核心问题。
事实上
，
截止
到2013年
1
1
月底
，
我国各大
部
委出台的法规、规章、办法、意见等文件
7767
部，这
些文件相当一部分已经从制定最初的促进市场经
济发展，为经济发展保驾护航，逐步成为阻碍市场经济发展的障碍。因为，这些法规条例大都是阶段性文件，越早制定的越不能适应当前市场发展的需要。但这些法规条例改动难度相当大，这与背后的部门利益相关，甚至与背后的寻租相关，正是部门利益作祟，阻碍这些法规条例的修订、废除。
因此
，
习近平同志提出
，
必须要“攻克体制机
制
上的顽瘴痼疾
，
突破利益固化的藩篱”
，
当前相当
一
部分法律和法规需要更新，以符合市场经济发展的
需要。但如果直接处理如此庞大而繁杂的法律法
规办法意见，按程序要清理、废止、修改、起草、分讨论、立法排队、提交人大、开会辩论、大会通过，仅此
一项，短则十年，长则二三十年，甚至更长，这根本
不符合十八届三中全会提出的改革以
2020
年为第
一期的目标。更为重要的是，决不能简单凭空修改废除这些法规条例，必须在市场经济的实践中甄别审
定。因此，全面深化改革必须找到适当的突破口。
三、旅游业助力全面深化改革必须解决三大难题
在改革元年的
2014
年，国务院出台了
31
号文
件《关于旅游业改革发展的若干意见》，显然是希望
把旅游业作为全面深化改革的突破口。旅游业作
为市场化程度最高的行业，其内部制约几乎为零，
但同样受到外部各项法规条例的制约，因此旅游业的改革是具有全局带动引领性的改革。然而，此次旅游业服务全面深化改革，由于必须针对各级政府管理固化的顽瘴痼疾，以及因此形成的利益固化的
藩篱，因此难度比改革开放之初大得多。
首先，以旅游业为抓手带动中国的全面深化改
革，实际上就是按照市场在旅游资源分配中发挥决
定性作用的思路，对现有不合理的法规条例的突
破。但如果简单按照“立法在先
，
依法改革”的
思路
，很
容易进入死循环
：现
有法律法规等是必须“
依”的
；
而不突破又谈不上深化改革。因此必须
明确，“
立法在先
、
依法改革”
，
其深刻的含义是，“立
改
革大法
，
依照根本大法坚决推进改革”。十八届
三
中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》
经2015
年在人民代表大会上讨论通过，已经成为了
全面深化改革中最为重要的法律依据，成为全面深
化改革的改革大法。
其次，要改革固化的管理体制，就必须把旅游业及相关产业作为一个整体来对待；而不能简单像改革开放之初，解决生产要素固化时，直接解放某几个生产要素，使之流动起来那么简单。但是，如果把旅游业作为一个整体，一方面中国旅游业产业规模
已经超过
GDP
的
5%，如此巨大的产业作为一个整体进行改革难度极大；另一方面各地旅游业面临的具体问题又不尽相同，要让市场在资源分配中发挥决定性作用，就必须针对具体政府管理不合理，制约旅游业发展的方面进行改革。显然，这里碰到了另一个悖论：既要把旅游业作为一个整体，又难以简单把全中国旅游业都作为全面深化改革的试验田。
最后，旅游行政部门作为一个弱势部门，在全面深化改革中担当如此重任，不可避免要触及各大部委制定的法规条例，如何避免旅游部门的改革不
受到各大部委的“棒喝”而终止
，
又是一个难
题
。
四、以全域旅游为突破点，实现旅游业助力全面深化改革
中国自秦始皇实行郡县制后，县级政府就成为
中国一个最基本的行政管理细胞，“上面千条线
，
下
面一根针”
，
7700
多部法规条例都要到县级执行
；
同
时，县级还是我国行政权力相对较大的一级政府，
可以在执行过程中，在一定程度上调整这些法规条例；此外，县级区域又是完整的旅游目的地，涵盖了
旅游业“吃住行游购娱”各个方面。因此
，
以县域
为
核心进行旅游管理体制机制的改革，突破不合理的法规条例，成为旅游业助力全面深化改革的最好选
择。根据笔者2017
年执笔起草《全域旅游示范区创
建导则》和
2018
年作为《全域旅游示范区验收细则》
起草组长的体会，尽管全域旅游示范区有省级、地市级和县级，其核心是县域，就是希望利用县域优
势推进旅游业的全面深化改革。
全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势
产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资
源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策
法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，
实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一
种新的区域协调发展理念和模式。
在行政管理固化的背景下，发挥县域这个最基
层的行政组织的活力，冲破政策法规的制约，转变行政管理方式，如同蛹化蝶的过程，使政府对经济的管理方式，从原来的简单执行现有法规条例，转变为
让旅游市场在各种资源的分配中发挥决定性作用，
实现旅游业对全面深化改革的引领作用。
推进全域旅游的深刻含义在于，如果以旅游业
为优势产业的地区能够围绕旅游市场，调整政府职能和运作模式，那么以工业、农业、第三产业等其他方面为优势产业的地区，就可以如法炮制，复制旅游业的做法，如此就会对修订一系列不合理的法规
文件起到实在的推动作用。实际上旅游业在全面
深化改革过程中，充当了小岗村那样的作用。
自改革开放以来，以国家战略为己任的担当精
神，已经成为中国旅游人的共识和中国旅游业的最大特色。在新时代，让我们以全域旅游为支点，努力打破现有体制机制的顽瘴痼疾，突破不合理规章制度的藩篱，冲破思想观念的障碍，为全面深化改
革做出旅游业应有的贡献。
作者：戴学锋，中国社会科学院旅游研究中心副主任
摘自《旅游学刊》第33卷，2018年第10期
