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政治家如何获取信息？来自大数据研究的结果 | American Political Science Review

PoIiticaI理论志 · 公众号 · · 2025-02-03 10:00

正文

编者荐语： 信息的作用一直是立法组织研究的核心，但对于政治家试图获取和考虑的信息，却缺乏系统的实证研究。本文提出的理论框架解释了委员会的党派动机如何影响委员会何时更有可能为政策学习寻找分析信息，展示了不同类型的证人如何在其证词中提供不同水平的分析信息，以及委员会—尤其是主席和多数党成员如何在一系列党派驱动的条件下寻求能够提供高水平分析信息的证人。其次，委员会对政府分裂的党派环境的反应是邀请较低比例的官僚作证。最后，本文展示了共和党多数派在1995年撤销技术评估办公室（OTA)后，如何减少了对研究型证人的邀请，而这些证人在很大程度上依赖于国会的内部能力。

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政治家如何获取信息

摘要：

政治家如何获得信息以及向谁寻求信息？信息的作用一直是立法组织研究的核心，但对于国会试图获取和考虑的信息，却缺乏系统的实证研究。为了研究国会与外部团体之间的信息流，本文构建了迄今为止最全面的数据集，涵盖 1960—2018 年间 74082 场国会委员会听证会和 755540 名证人。我们展示了证人构成在不同时间和委员会之间的变化，以及不同类型的证人如何提供不同程度的分析信息的描述性模式。本文根据委员会的意图、分支机构间的关系和国会的能力，对委员会为何会邀请不同的证人提出了理论预期。本文的经验证据显示了委员会的党派考虑如何影响委员会向外部人士寻求信息的程度以及他们向谁寻求信息。

作者简介：

Hye Young You 纽约大学

Pamela Ban 加州大学圣地亚哥分校

Ju Yeon Park 埃塞克斯大学

文献来源:

B an , Pamela, Ju Ye on Park, and Hye Yo ung You . How are politicians informed ? Witnes ses and info rmation provision in congress . American Political Science Revie w , 11 7 .1 (2023) : 122-139

本文作者之一 Hye Young You

一、引言

国会议员做出的决策具有重要且潜在的深远影响，并不断面临行动压力，在这种环境下，信息是议员考虑立法时最重要的工具之一。议员可能需要关于需要被解决的问题的重要性的信息，有关政策建议对其选民可能产生的影响的信息，以及连任机会的信息。公司、智囊团和其他团体试图通过提供信息来影响立法者。因此，议员对信息的需要成为外部团体进入并施加影响的机会。尽管理论界对信息在立法组织中的作用以及立法者与外部团体之间的互动给予了广泛的关注，但对国会试图获取和考虑的信息缺乏系统的实证研究。国会议员向谁寻求信息？信息内容如何因提供者的身份而异？诸如政府分裂和国会能力等制度条件如何影响信息获取？对这些问题的实证探索对于理解信息在立法机构中的作用以及议员制定政策的效率至关重要。

本文通过研究 1960 年至 2018 年各委员会邀请的证人类型，以及各委员会在何种情况下更倾向于邀请某些类型的证人，对国会与外部团体之间的信息流进行了迄今为止最全面的分析。本文首先介绍了在收集到的数据的 58 年期间， 74082 场听证会和 755540 名在国会作证的证人的邀请模式。本文将证人的组织归属分为 18 种类型，提供了描述性模式，以追踪证人构成在不同时期、不同委员会和不同多数党之间的变化。此外，文章还展示了证人证词的内容如何因一个特定的特征 — “分析性”信息的数量 — 而有所不同，并展示了这一特征如何因证人的隶属关系而有所不同。

二、国会听证会和证人的新数据

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本文构建了一个关于 1960 年至 2018 年国会委员会听证会和证人的新数据集。

数据收集自 ProQuestCongressional 。该数据集包括在此期间参加众议院、参议院和联合常设委员会听证会的 74082 名证人的全名和组织隶属关系。对于每场听证会，我们提取了以下听证会层面的信息：标题、日期、委员会名称、听证会内容摘要以及听证会上审议的法案编号 . 我们对原始数据进行了进一步处理，构建了捕捉证人特征的关键变量。我们主要关注证人的隶属关系，我们将证人的隶属关系分为 18 种类型。表 1 列出了这 18 种类型，每种类型在我们的数据集中所占的比例，以及每种类型中证人隶属关系（或头衔）的示例、以及 18 种不同类型的 9 个更宽泛的母类，这些母类将用于稍后的数据图表展示。

表1

（一）描述性统计证人构成

本文的新数据集显示，在国会露面的证人数量随时间变化很大。图 1 显示了从 1960 年到 2018 年，每两年国会各院出庭证人的总数，以及每两年国会各委员会举行听证会的次数。从中可以看出几个主要模式。首先，证人数量的高峰期出现在 20 世纪 70 年代末，在第 95 届众议院（ 1977 年至 1979 年）和第 93 届参议院（ 1973 年至 1975 年），外部证人数量分别达到 29,665 人和 17,027 人。这可能与 1974 年《小组委员会权利法案》导致的小组委员会数量增加有关；党派两极分化的兴起将权力和资源从委员会主席手中转移到了党派领袖手中，利益集团游说活动的增加以及筹款时间需求的增加，也可能导致听证会和证人数量的减少。从图 1 中还可以看出参众两院之间的其他两种模式。首先，证人数量在众议院和参议院呈现类似的趋势；当一个议院的证人数量上升 [ 下降 ] 时，另一个议院的证人数量也会上升 [ 下降 ] 。其次，在任何特定年份，众议院的证人人数总是多于参议院的证人人数。

图1

不同时期证人的隶属关系构成见图 2 。为了说明问题，我们将前文所述的 18 种从属关系归为图 2 中的 9 个母类别。随着时间的推移，来自智库和研究类的证人比例逐渐上升，来自会员协会和地方政府的证人比例逐渐下降。除了这些跨时间的趋势外，在观察各委员会的描述性模式时，也出现了有趣的变化。在众议院军事委员会、外交事务委员会、退伍军人事务委员会和政府运作委员会中，官僚证人占了很大比例。

图2

（二）证人证词内容的差异

在本节的描述性统计中，我们以证人证词中的分析信息量为例，说明证人证词如何因其所属类型而异。为了衡量哪类证人倾向于在听证会上提供更多的分析性信息，我们对证人证词的三个方面进行了量化：每位证人在听证会上说了多少词，每位证人在听证会上使用了多少可能传达分析性信息的关键词，以及这些关键词在每位证人在听证会上说的所有词中所占的比例。我们关注的主要自变量是证人从属关系类型。图 3 显示了普通最小二乘法回归中证人类型固定效应的系数，该回归预测了证人使用关键词的比例。

图3

从图中可以看出，来自智库和研究机构的官员和证人往往在证词中提供最高比例的分析性信息。另一方面，没有组织背景的公民个人和代表宗教机构的证人倾向于提供最低比例的分析性信息。根据图 3 ，官僚和公民的系数之差为 0.017 。鉴于本分析中的证人在听证会上平均发言约 1923 字，官僚在听证会上平均使用的分析性关键词可能比普通公民多 32 个。

本节所展示的模式表明，并非所有证人证词所提供的信息类型都相同。在研究听证会证词中分析性陈述的相对数量时，可以清楚地看到，委员会可能会根据其邀请的证人类型获得不同数量的分析性信息。这就说明了证人的组成对委员会有多么重要的影响，因为证人的邀请不仅表明委员会选择听取谁的证词，而且还表明委员会最终可能从证人那里获得不同类型的信息。

三、委员会的激励措施如何影响证人邀请 ‍‍‍‍‍‍‍‍‍

本文提出了一个理论框架，其中包含了代表委员会党派动机的三个条件如何影响委员会向谁寻求外部信息。我们认为，委员会，尤其是委员会主席和多数委员作为委员会程序的主导者，会在以下三种主要由党派因素驱动的情况下寻找能够提供分析性信息的证人：（ 1 ）当委员会主席尚未确定委员会对审议中的政策的立场时、 (2) 当多数党统一执政时， (3) 当政党领导层缺乏抑制委员会寻求信息能力的动力时。下面，我们将详细说明在这三种情况下，我们如何预期委员会会邀请更多的证人能够为决策提供分析意见。

（一）委员会意向

证人邀请模式可能会根据委员会举行立法听证会的意图而有所不同。委员会主席可以在不包括提交给委员会的法案的情况下举行听证会 — 转介听证会。转介听证会突出和关注法案，而非转介听证会则不以立法作为听证会的基石。由于听证会主席有两种选择，因此选择转交听证会意味着对法案的关注与听证会主席自己的党派目标一致。与转介听证会相比，非转介听证会可能反映了主席举行听证会的意图，即更多地了解问题领域或潜在立法。在非转介听证会上，委员会本身尚未就某项议案表明或推进公开立场，因此具有从专家处寻求分析信息的灵活性和动力。在转介听证会上，委员会成员更有可能出于了解政治信息的目的，这种信息可以让委员会衡量某些群体的具体观点以及所审议法案的可行性。委员们可能希望从各利益相关方，特别是选民和某些利益集团那里了解支持或反对当前具体法案的立场或理由。特别是，委员们可能希望从更广泛的利益相关者（如可能受立法影响的群体）那里寻求信息，以了解政治信息。因此，委员会成员可能希望根据他们的听证意图寻求不同类型的证人；他们可能会改变他们寻求信息的范围以及他们邀请作证的来源。这就引出了本文的第一个假设：

委员会意图假设：

与转介听证会相比，委员会在非转介听证会中邀请的证人范围更窄，能够提供分析性信息的证人相对更多。委员会在转介听证会中邀请的证人将更加多样化，来自可能受立法影响的群体的证人将相对多于非转介听证会。

（二）分支机构间关系

其次，本文考虑了在政府分裂与政府统一的情况下，多数党代表团是否会邀请更多能够为政策决策提供分析意见的证人。由于委员会考虑到了他们对决策过程的控制程度以及官僚们所拥有的信息优势，因此部门间的关系会对委员会参与政策学习产生特别大的激励（或抑制）作用。首先，分裂的政府会造成立法机构对实施过程的控制，因此，国会制定了许多立法和程序上的解决方案来增加其对行政部门的影响。

另一个重要的考虑因素是，当多数党统一控制政府时，他们有动力去寻找信息，以制定最有效的立法解决方案。当政府的立法部门和行政部门之间（尤其是在总统优先考虑的问题上）存在政策分歧时，多数党委员会成员在希望获得官僚的专业知识和限制行政部门的影响力之间的权衡就变得尤为突出，而这种情况在分裂政府时期更有可能发生。因此，当国会中的多数党与总统所属党派不同时，多数党的委员会成员可能会面对代表对立方的官僚证人，因此他们可能更倾向于转向其他专家信息来源，如其他类型的证人或国会内部来源。

这就引出了本文的第二个假设：

部门间关系假设：与统一政府时期相比，分裂政府时期的委员会在立法听证会上邀请的官僚证人相对较少。

（三）国会能力

本文考虑了政党领导人出于党派动机对国会内部能力的改变如何影响委员会识别和寻找能够为政策学习提供高水平分析信息的证人的能力。学者们将国会能力描述为国会的内部资源水平，其中一个主要资源是国会支持机构。

国会能力假设：

在取消技术评估办公室（ OTA ）后，更依赖 OTA 的委员会在立法听证会上邀请来自智库和研究机构的证人将相对减少。

四、实证

（一）委员会意向和证人邀请

本文使用以下回归和普通最小二乘法进行估计：

Y _hict =βHearingCharacteristics _hict +γCommitteeCharacteristics _ct +α _i +α _c +α _t +ε _hict ,

其中， h 表示听证会， i 表示议题， c 表示委员会， t 表示国会。

根据委员会举行听证会的意图，哪些类型的证人被邀请得更多或更少？图 4 提供了委员会意图假设的证据。委员会倾向于邀请能够为非推荐性听证会提供更多分析性信息的证人，这些听证会相对而言更注重政策学习（图 4 中的负系数）。

图4

首先，结果表明，委员会倾向于在非转交听证会上比在转交听证会上更多地寻求官僚 — 他们的分析信息以及有关政策制定和需求的专家信息。其次，结果还显示，委员会邀请智库或大学（ " 研究机构 " ）的证人参加非转交听证会的次数相对多于转交听证会。来自工会、行业协会和会员协会的证人在转介听证会上比在非转介听证会上更有可能被邀请作证（图 4 中的正系数）。这表明，一旦委员会在决策过程中走得更远，正在审议一项具体法案，他们就更有兴趣从那些代表将受立法影响者或代表不同个人和组织群体的证人那里了解政治信息。

（二）分支机构间关系和证人邀请

与统一政府时期相比，分裂政府时期（众议院多数党与总统所属政党不同的时期）的经济增长率较低。我们使用以下回归和普通最小二乘法进行估计：

Y _hict =βHearingCharacteristics _hict +γCommitteeCharacteristics _ct +δCongressCharacteristics _t +α _i +α _c +α _p +ε _hict ,

其中， h 表示听证会， i 表示议题， c 表示委员会， t 表示国会， p 表示总统。

图5

政治家如何获取信息？来自大数据研究的结果 | American Political Science Review

正文

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