三年16万亿 第四批PPP示范项目或超500个
来源：经济观察报 作者：杜涛 杜丽洁
财政部保持了一年推出一批PPP示范项目的速度。
近日，财政部等19个部委联合发出关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知。
通知要求，优先支持民营企业参与的项目，优先支持国务院确定的推广PPP模式成效明显市县的项目，优先支持环境保护、农业、水利、消费安全、智慧城市和旅游、文化、教育、体育、养老等幸福产业的项目。
此次示范项目申报要求每个省（区、市）申报项目数量原则上不超过60个，各行业部委申报项目数量不超过5个。各省（区、市）以及各相关行业部委应于2017年8月25日前，提交书面申报报告和申报项目清单，并同时完成线上申报，逾期不予受理。本次项目申报筛选不接受线下申报项目和材料。
PPP即政府与社会资本合作，在十八届三中全会之后成为政府力推的改革与投资模式，经历三年多的发展，财政部的PPP项目库数据显示，截至2017年7月18日，入库项目13132个，项目金额达到16万亿元。
大岳咨询总经理金永祥告诉经济观察报，第四批示范项目通知提出行业破冰，相比以前三批示范项目行业增加了农业、消费安全和商贸基础设施等领域，PPP的应用范围将会越来越大。“从时间来看，财政部的PPP项目明年差不多都是从七八月开始申报，九十月审核完毕。”一位多次参加过财政部PPP示范项目评选的专家告诉经济观察报，财政部第一批PPP示范项目30多个，第二批为200多个，第三批为500多个，第四批的示范项目数量应该还会继续增加。
金永祥认为，与第三批申请规模相比较，每个省从50个增加到60个，略有增长，但考虑到申报条件要求大幅提高，入选示范的项目个数和投资总额有望超过750个和15000亿。
标准
此次第四批PPP示范项目申报筛选工作由财政部会同相关行业部委联合开展。项目申报筛选注重激发市场活力，激励先进地区，突出行业破冰和引领带动效应，优先支持民营企业参与的项目，优先支持国务院确定的推广PPP模式成效明显市县的项目，优先支持环境保护、农业、水利、消费安全，以及旅游、文化、教育、体育、健康、养老等幸福产业的项目。
还要求项目已纳入全国PPP综合信息平台项目库。项目不得采用建设-移交（BT）方式实施，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。
E20研究院执行院长薛涛告诉经济观察报，第四批示范项目征集终于基本准时到来，要说在前三批之后，落地率逐步提高，社会各层面对PPP有了一定的认识，那么第四批示范应该是由量转质的关键期。
50号文即财政部等六部委在2017年5月发出的关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知，要求地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
“农业的PPP项目启动的还比较少，重点和阶段可能会有匹配的问题。”一位PPP专家告诉经济观察报。
财政部要求，每个省（市）申报项目数量原则上不超过60个，各行业部委申报项目数量不超过5个。各省（市）以及各相关行业部委应于2017年7月31日前，提交书面申报报告和申报项目清单，并同时完成线上申报，逾期不予受理。
每个评审组由7名评审专家组成，包括行业专家两名，政策、财务、法律、咨询、学术专家各一名。评审专家采取PPP专家库随机抽取的方式，于集中封闭评审开始前两日确定。
项目评审结束后，按照每个项目评审组的评分从高到低顺序，综合考虑民营企业参与程度、国务院确定的推广PPP模式成效明显，市县、环境保护和幸福产业等三类优先支持的项目类型和各组平均分，形成示范项目名单。示范项目名单形成后，原则上不再进行调整，由财政部会同各相关行业部委联合发布。
“对申报程度进行改革，地方项目和中央项目分部申报，行业部委负责中央项目申报。第三批示范时，行业部委上报了一些地方项目，不同渠道上报的地方项目给评审带来了不便。”金永祥对经济观察报表示，申报条件较前三批严格，对前期工作的深度要求较高，并规定至少要进入采购阶段，该规定有助于示范项目落地，对稳定增长有积极作用。
有进有退
进入财政部的PPP示范项目，并不是高枕无忧，财政部对于PPP示范项目一直维持着“有进有出”的原则。
2017年4月，在北京市财政局举办的政府和社会资本合作（PPP）培训班上，财政部金融司副司长董德刚表示，财政部将进一步加强市场环境建设，推出第四批示范项目，打造行业精品与改革示范区，并将严格执行PPP项目信息公开管理办法，加强项目全过程信息公开，引导市场规范发展。
随后，财政部PPP中心主任焦小平也在接受媒体采访时表示，第四批PPP示范项目，会在遴选标准、程序和办法方面将更加精准和严密，尽可能体现各方诉求，不会盲目追求数量规模，把做“真PPP”放在第一位。
薛涛也认为，在目前PPP的形式下，按照流程，选择走PPP，合格条件的PPP顺利落地都已经不是个问题，固定回报、政府担保类的行为则再次被突出强调。在后续中要特别关注的，是看示范案例中两个重点如何能够突破，首先是长期运营绩效考核机制被有效地设计出来。其次便是捆绑商业空间能够合理公平地达到双方共识并得到高效的开发。
2017年5月，财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在主持召开2017年PPP工作领导小组第一次会议上表示，在前三批PPP示范项目稳步落地与今年一季度项目落地加快的背景下，将继续规范推出第四批示范项目。
PPP示范项目的数量一直在减少，根据财政部PPP中心的最新季报显示，按照《财政部等关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）的要求，逾期未完成采购的43个第二批示范项目调出示范项目名单。第二批示范项目从此前的205个，降至3月底的162个。
截至2017年3月末，国家示范项目总数700个，总投资1.7万亿元。其中，2014年第一批示范项目22个（最初为30个，陆续调出8个），总投资714亿元；2015年第二批示范项目162个（最初为206个，陆续调出44个），总投资4871亿元；2016年第三批示范项目516个，总投资11616亿元。
财政部PPP中心数据显示，截至3月末，第一批22个示范项目、第二批162个示范项目已全部进入执行阶段，落地率100%。第三批示范项目中执行阶段280个，落地率54.6%，与上月末相比，落地项目数增加26个，落地率提高5.1个百分点；与去年末相比，落地数量增加60个，落地率提高11.7个百分点。
中伦原创 | 既要埋头拉车，更要抬头看路 ——对第四批PPP示范项目申报要求的点评及建议
文/北京市中伦（上海）律师事务所 周兰萍 孟奕 宋茜
2017年7月27日，财政部、住房城乡建设部、国土资源部等19部委联合发布《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76号）（以下简称“《通知》”），拉开第四批PPP示范项目申报筛选工作的序幕。与前三批PPP示范项目的申报筛选工作相比，本次示范项目的申报流程更为规范、筛选标准更为严格、政策导向性也更为明晰。但因《通知》未附评审细则，在推陈出新的同时，也带来了相应的疑问，比如医疗、卫生、片区开发等项目是否仍属申报范围？经营性现金流是否等同于项目公司自身的经营性收入？以使用者付费为主的回报机制要求是否就此排除了其他类型的回报机制？商贸基础设施、消费安全项目的内涵界定？等等。笔者结合本次申报要求与前三批示范项目申报要求之间的变化以及当前PPP项目实践中客观存在的问题，在对《通知》进行点评的同时，对于前述疑问也一并给出相关建议。
在示范项目申报筛选工作的开展主体上，此次PPP示范项目的申报筛选工作仍由财政部联合包括教育、科技、水利、农业、工业和信息等在内的其他18个部委共同推动，通过各部委之间的协同合作和联合评审，加强各行业示范项目的引领和样板作用，以带动更多PPP项目落地实施。
本次在示范项目申报程序上的一大亮点是明确将所有项目按照所属层级分为两类——省级及以下地方项目和中央部委直属项目。虽然第三批示范项目在申报程序上也针对地方项目和中央项目设置了不同的申报程序，但是此次项目分类后的申报流程更为清晰，比如：在原申报程序基础上突出了财政部驻当地财政监察专员办事处对地方项目初选工作的参与，以及相关行业部委会同财政部对口司局对中央项目的联合初选工作等。
结合前三批已落地PPP示范项目的经验，本次示范项目的申报筛选工作意味着国内PPP模式已进入改革的深水区。与第三批示范项目所涉行业领域广泛、区域带动效应较强以及鼓励项目模式创新的特点相比，第四批PPP示范项目在申报范围的设置上更具有政策导向性，以充分发挥PPP在稳增长、促改革、调结构、惠民生等方面的积极作用，具体体现在：
从2014年PPP模式在我国推广以来，“国有资本热、民营资本冷”一直是实践过程中所面临的一大难题，从已落地的前三批示范项目中选社会资本的构成来看，仍然是央企或地方国企占据着主导地位。而此次示范项目筛选优先支持有民营企业参与的项目，将有助于激发民营企业参与市场竞争的活力，通过发挥民营企业在发现和主动创造市场需求以及技术和经营管理方面的经验优势，进而提高公共产品和服务的整体运作效率。
（二）在项目地域上，优先支持国务院确定的推广PPP模式成效明显的市县
今年1月，财政部办公厅和发改委办公厅就已联合开展推荐评选工作，并将推广PPP工作成效明显、社会资本参与度高的市县作为先进激励对象。而此次又强调对于PPP工作成效明显市县项目的优先支持，无疑将进一步推动区域性引领和带动效应，在探索行业破冰过程中，鼓励地方有效增加公共产品和公共服务供给。
（三）在行业领域上，优先支持环境保护、农业、水利、消费安全、智慧城市和旅游、文化、教育、体育、养老等幸福产业
今年3月，国务院办公厅发布《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号），强调要引导社会资本以政府和社会资本合作（PPP）模式参与医疗机构、养老服务机构、教育机构、文化设施、体育设施建设运营，开展PPP项目示范。近期，财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部又在《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》中，提出对政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，并有序推进存量项目实施PPP模式。
（四）在项目类别上，鼓励规范运用PPP模式盘活存量公共服务资产，吸引社会资本参与运营，提高公共服务供给质量和效率。
《通知》中对于存量公共服务资产PPP明确予以鼓励，结合发改委前不久刚出台的《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）来看，中央各部委对于鼓励存量项目转PPP模式达成了高度一致，通过积极推广PPP模式，加大对存量基础设施的盘活力度，必然有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施项目运营效率，推进供给侧结构性改革。
从第一批示范项目的试水到第二批示范项目的摸索，再到第三批示范项目的逐步成熟，在示范项目的申报和筛选标准上总体呈现出了趋于严格化、高标准化的特征。此前，第三批示范项目申报的评审标准就已要求从主体合规、客体合规、程序合规的“定性评价”及提交材料完整性的“定量评价”等方面进行了考察，而本次《通知》虽然没有将具体评审标准作为附件一并发布，但是在项目申报条件的设置上实际提出了更高的要求，主要体现在：
本次《通知》的一大亮点就是着重对于项目的成熟度提出了更高的标准和更加具体的要求，具体包括：
除了按照政策法规的规定完成PPP综合信息平台项目库的信息录入手续之外，《通知》针对不同类型的项目提出了不同的前期工作要求。对于新建和改建项目，要求已纳入土地利用总体规划、城市总体规划和各类专项规划，并按规定完成立项、项目可行性研究、项目核准或备案、供地方案等前期工作。对于存量项目涉及国有资产、股权转让的，则要求已按规定办理资产评估手续。
不同于前三批示范项目的评审标准，本次《通知》明确要求申报的项目应已完成物有所值评价和财政承受能力论证，并至少进入采购阶段。值得注意的是，《通知》并未明确进入项目采购阶段的认定标准，对此，笔者认为，结合项目采购与项目前期准备工作的先后顺序规定来看，此次拟申报示范的项目至少应当完成对于实施方案和“两评”论证报告的相关批复工作；结合进入采购阶段的外部判断标准来看，至少应当已按规定在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布资格预审公告，实行资格后审的，则应当已按规定发布采购公告。
与第三批示范项目的评审标准进行对比后发现，本次《通知》对于项目的规范性要求主要呈现出以下特点：
相对于第三批示范项目“范围广、数量多、投资大”的特点，本次《通知》就申报示范项目所属行业领域明确列举了能源、交通运输和市政工程等15个行业，相比第三批而言，未明确列明“医疗、卫生”领域，并相应增加了“商贸基础设施和旅游”领域。同时，将“符合行业部委的支持方向和政策要求”作为申报的条件之一，并以列举的方式重点强调了市政、农业、旅游和铁路四个行业的参评项目应当符合相关文件要求。
笔者认为，此次的调整反映了目前国内经济产业结构调整和升级的政策趋势，特别是李克强总理在去年达沃斯论坛开幕式上提出旅游、文化、体育、健康、养老“五大幸福产业”的概念后，旅游产业在国民经济社会发展全局中日益重要的功能也得以进一步凸显。同时，市政、农业和铁路行业所属主管部门已经发文要求深入推广PPP模式，示范要求中对此特别加以强调，意味着这几大领域可能会是本次示范项目申报及参评过程中需要重点关注的领域。
如前所述，《通知》在第二部分申报条件中仅列举了15大行业，对于未列明的部分常见项目类型，如片区开发、医疗、卫生等是否属于允许申报的范围？笔者认为，结合《通知》第四部分评审组别规定来看，片区开发包括新型城镇化项目仍可纳入综合开发组申报，没有对口行业组别的项目，如医疗、卫生项目（第二、三批示范项目中被归入社会组），则可以纳入“其他组”按要求进行申报。当然，各行业主管部门对于示范项目的重视度对相应行业的项目申报积极性和申报质量可能会有一定影响。
第三批示范项目的评审中，已经将“绩效标准是否清晰”作为了项目实施方案完整性评判的标准之一，此次《通知》着重强调了运营阶段绩效考核机制的建立。
笔者认为，该项规定是针对目前PPP市场“重建设、轻运营”以及运营阶段绩效考核流于形式等问题所发出的警示信号。结合第三批示范项目评审过程中反映出的共性问题来看，一方面，对应PPP项目建设投资设置的可用性付费，仅与工程竣工验收结果相挂钩，与运维期间的服务效果无关，这一做法容易助长“重建设轻运营”的不良风气，实际上背离了PPP模式的初衷。采用PPP模式的初衷是为提供公共服务而建造的工程设施应当在服务全周期内持续可用，因此，可用性付费有必要亦应当与运维绩效关联；另一方面，不少项目在前期实施方案、采购文件甚至PPP项目合同中并未设置明确的绩效考核标准，仅泛泛地表述为“具体服务费支付根据最终绩效考核结果确定”，与PPP项目应有“明确的产出要求”不相符合，极易引发项目实施争议。鉴于此，《通知》明确要求申报项目应设置有完善的运营阶段考核机制。
笔者同时认为，除应设置明确的绩效考核指标外，完善的绩效考核机制还应包括明确的考核办法、考核结果与付费及价格调整相关联的具体合同安排以及绩效考核争议解决机制等。
《通知》进一步体现了财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）中关于规范政府在PPP项目中违规承诺和兜底的文件精神，再次明确了对项目的最低合作期限（含建设期在内不低于10年）以及合规性红线要求，即政府不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，以实现PPP项目“风险共担、利益共享”的原则精神。
如前所述，本次《通知》不乏许多亮点和新颖之处，但是对于部分内容笔者认为仍有待主管部门作进一步澄清，以使对方政府筛选报送本区域项目的工作更加高效、有序。同时，有待出台具体评审细则，以体现示范项目的公开和透明。
本次《通知》中，将“有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主”作为项目申报条件之一，笔者对此存有以下疑问：
首先，“有经营性现金流”是否等同于“有使用者付费”？笔者认为，此处的“有经营性现金流”应理解为“项目回报并非主要从政府一般公共预算科目列支”更合适。这一点从《通知》明确优先支持的项目类型中可以得到印证，例如在污水、垃圾处理PPP项目中，虽然该等项目均属于经营性项目但是实际上普遍采用的是政府付费（即收费对象是政府，而非使用者），不属于传统意义上的使用者付费项目。由于《通知》中对经营性现金流与以使用者收费为主的投资回报机制二者的表述是并列的，为避免申报及评审过程中的理解分歧，建议补充说明。
其次，“有经营性现金流”是否包含可按规定通过“政府性基金预算”列支的情形？根据财金[2016]90号文规定，政府性基金预算可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。如前所述，在本次项目评审组别设置上，“综合开发组”仍是其中之一，此类项目的特点之一就是大部分乃至全部的服务费是通过政府性基金预算列支安排的。因此，如果将政府性基金预算收入排除在经营性现金流之外，那么多数依赖政府付费的片区开发类项目恐将无法达到“有经营性现金流”的申报标准。为避免对于申报要求的理解分歧，建议补充说明。
如前所述，《通知》基于对拟申报示范项目的成熟度要求，针对新建、改建项目，除要求应纳入土地利用总体规划、城市总体规划和各类专项规划，完成立项、项目可行性研究、项目核准或备案外，还要求完成供地方案等前期工作。
根据《建设用地审查报批管理办法》第6条规定，市、县人民政府土地行政主管部门是供地方案拟定主体。《建设用地审查报批管理办法》第15条进一步规定，土地行政主管部门的供地方案报人民政府批准前应符合下列条件：
1.符合国家的土地供应政策；
2.申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求；
3.划拨方式供地的，符合法定的划拨用地条件；
4.以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定；
5.只占用国有未利用地的，必须符合规划、界址清楚、面积准确。
但《通知》中并未对供地方案明确要求“已获批复”。为避免理解分歧，建议补充说明。与此同时，笔者合理推测，供地方案这一新增要求对于片区开发类项目影响会较大，若要申报示范，可能要适时调整项目推进思路，并按要求做好相关准备工作。
笔者发现，本次《通知》中出现了几个新名词，如消费安全、商贸基础设施、幸福产业等。经检索，虽然这几个名词在不同公开场合或文件中都曾有出现，但目前尚未有统一明确的定义。如果能对此作进一步的解释说明，相信将有利于消除申报工作中的困惑，准确推动该等新类型项目示范申报工作、后续评审工作以及相关项目的实施。
综上可见，本次《通知》在前三批示范项目评审及近年来PPP项目实践经验的基础上对于示范项目申报提出了更高、更严厉的要求，相信，在高标准、严要求之下，第四批示范项目的质量应该会远远高过前三批，示范项目的引领作用也必定能够得到更好的发挥。让我们拭目以待！
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