从“司法动员”到“街头抗议”——农民工集体行动失败的政治因素及其后果

学人简介

谢岳，现任上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师。

20世纪90年代以来，中国的企业中经常发生劳资纠纷。为了抵制企业的侵权行为，那些来自农村的“打工者”依据国家制定的相关法律，进行了大量的集体维权行动，然而这些行动大多最终以失败而告终。在被逼无奈的情况下，这些农民工改变行动策略，放弃温和的法律维权行动，选择激进策略，试图通过制造更大的社会影响，向政府施加压力，以求得问题的圆满解决。客观地讲，从国家的角度而言，劳动法律的出台正是为了保护农民工的权利、维护良好的社会秩序，这一点与农民工的利益追求是一致的，但是，农民工的司法行动却经常失败。在本文中，我们试图弄清楚以下几个问题：农民工的司法行动为什么会经常失败？国家司法改革的努力为什么会遇到执行难的问题？究竟是什么力量将农民工温和的抗议行动演变成激进的“街头抗议”？

通过反思理性选择理论、资源动员理论与文化认知理论，政治过程理论家将国家因素看作是集体抗议行动的关键动力，国家的力量塑造了集体抗议的方方面面，不过，集体抗议反过来也塑造着国家的品性。在政治过程理论中，国家的作用被称为“政治机遇结构”，这是政治过程理论的核心概念。社会运动专家认为，政治机遇结构不仅关系到社会运动的出现或消失，而且还是运动成功与否的重要条件。政治机遇结构之所以对社会运动极其重要，是因为它为抗议者提供了有利的条件。这些条件包括开放的政治通道、具有影响的盟友、分裂的精英以及镇压/支持。

行动者在表达冤情的时候会采取各种不同的动员策略，而这些策略十分明显地影响到集体抗议的未来命运。对于政府而言，相对于激进的集体行动，温和的抗议策略更容易被接受与容忍，因为这些行动不会对社会秩序造成负面影响；对于行动者而言，温和的抗议策略也使得他们的风险相对较小，因为既然行动没有对社会秩序造成负面影响，政府在管理这些行动的时候就不会采取强制手段，行动者因此而减少了政治风险。然而，关键的问题是，既然和平的抗议行动对政府来说相对受欢迎，而对抗议者来说成本也相对更低，但是，它们为什么会经常遭遇失败的命运呢？

研究者在解释上述现象时，列举了众多理由。他们认为，动员失败的主要原因在于抗议者和抗议组织缺乏动员能力。这些解释并非完全没有道理，只不过它们侧重于从抗议的内部结构来寻找原因。政治过程理论从国家的角度理解社会运动与革命，则是强调了政治这个外部因素的作用。鉴于此，我们假定，国家为和平抗议带来了政治机会，但是这些机遇并不能为和平抗议带来实质性的意义，和平抗议也可能因国家内部的某些结构性因素而导致失败的命运。

在一个连续的抗议事件中，国家最初是作为集体抗议的促进因素而出现的，然而，正是这个作为促进因素而出现的国家最终挫败了集体抗议，使得抗议者不得不将行动升级，提高抗议的规模和强度。国家既是促进因素又是障碍因素，这种情况表明，国家在某个抗议事件中可能存在着相互矛盾的现象，这种相互矛盾的角色和作用最后导致了和平的抗议行动失败。在抗议政治学的理论文本中，国家相互矛盾的角色与作用经常通过政治精英的相互斗争而反映出来，而权力斗争的结果则影响到对集体抗议的处理态度上。除了政治精英的分裂，国家相互矛盾的行为是否还由于其他原因所致呢？

在中国农民工的集体维权过程中，我们发现了国家相互矛盾的另一个现象，这种矛盾存在于中央与地方之间的政策冲突之中：一方面，中央政府为了维护地方秩序，颁布法律来保护农民工的权益，这些法律为农民工的集体行动创造了政治机遇，鼓励了那些城市“外来者”以法律行动捍卫自己的利益，然而，另一方面，地方政府却常常将经济发展这个目标置于中央政府强调的政治稳定这个目标之上，采取不同的形式抵制相关法律的执行，造成农民工“司法动员”行动的失败，最终导致集体行动的升级。

在众多的行动策略中，“司法动员”是一个比较温和与新颖的形式，它是行动者对政治机遇结构的一种回应。那些遭遇不幸的行动者借助于司法手段，以特定的法律为依据，控告伤害其权利与利益的对象。由于司法动员具有确定性的结果，与不确定的、风险更大的街头抗议相比，抗议者更加倾向于选择法律来实现自己的诉求；由于司法动员具有和平的特性，与成本较高的、公开的街头抗议相比，国家更加倾向于面对抗议者的法律维权。基于这样的考虑，国家则愿意通过法律来解决冲突，而对抗议者来说，新法律的颁布意味着自己的权利得到了肯定与保护，一旦遭遇不公，他们会积极地选择“司法动员”。因此，根据政治机遇结构理论的观点，新法律的施行一定会带来新的抗议周期的出现。

在1978年之后，主要出于经济发展的考虑，中国进入了立法的高峰时期。1995年中国颁布与实施了第一部规范劳动关系的法律，2008年国家又出台了新法律——《劳动合同法》与《劳动争议调解仲裁法》。这三部法律成为保护农民工权益最直接也是最重要的法律。三部法律为农民工的司法动员提供了三种形式：第一种形式是劳动调解，即劳动行政部门在劳动争议的双方之间进行协调，劝告当事人作妥协或让步；如果当事人的任何一方不接受调解方案，司法动员则采取第二种形式，即劳动仲裁，由劳动行政部门对农民工提出的要求做出类似于法庭裁决式的司法决定，但是这种裁决不具有司法效力，农民工或者雇主仍然可以拒绝接受仲裁结果；如果任何一方拒绝仲裁方案，则可以诉诸第三种动员形式，即司法诉讼。需要说明的是，法律规定，农民工的司法动员形式必须在前一种形式失败之后才能采取后一种形式，否则，劳动争议则转变性质，变为民事纠纷，三部劳动法律也不再适用，农民工的权益保护也大打折扣。

作为对政治机遇的回应，司法动员的三种形式都有类似的表现。统计结果显示，从1996年到2004年，全国各级劳动行政部门劳动争议案件受理数呈直线上升趋势，1996年为47951件，2004年则达到了260471件，增长了4倍以上。《劳动合同法》实施以后，2008年的劳动争议案件达到前所未有的69万多件。

由政治机遇结构所带来的集体回应，还通过“司法动员”的具体形式表现出来。从1996年到2005年，劳动调解与劳动仲裁分别从24223件和12789件增长到104308件和131745件，分别增长了331％和930％。劳动法律也为司法诉讼创造了机会。全国劳动争议不服仲裁而提起诉讼的案件1995年为819件，1998年为3119件，增长幅度显著。深圳是中国向外资开放最重要的实验区，劳动纠纷也是全国最集中的地区。从1988年到1999年，农民工涉及劳动调解、劳动仲裁与司法诉讼的数量逐年升高，从1988年的304件增加到1999年的13280件，增幅近43倍，其中，劳动调解增加了33倍，劳动仲裁增加了45倍，诉讼案件增加了115倍。

上述统计数据表明，自20世纪90年代中后期以来，全国劳动争议案件的急剧增长并不是空穴来风的，在农民工群体那里，三部有关劳动关系的法律恰恰是导致司法动员的政治机遇。但是，这些政治机遇是否是真实的呢？它们真的能够有效地保障农民工的权益吗？

司法改革不仅为农民工的“司法动员”带来了政治机遇，而且通过行动，农民工在很大程度上维护了自身的权利。在全国范围内，所有签订劳动合同的工人在劳动争议当中获得了很高的胜诉率。如果撇开双方胜诉案件数量的话，各类工人在劳动争议处理过程中的胜诉率1996年为68％，2005年为75％，企业的胜诉率分别为32％和25％。农民工在劳动争议中胜诉的情况与全国的情况十分接近。

但是，高胜诉率并不能够完全说明农民工的权利受保护的状况，因为它必须取决于法律的执行情况。例如，农民工依据《劳动合同法》状告老板拖欠工资并获得了仲裁的胜诉，但是拖欠款却迟迟难以兑现。相反，高胜诉率却更能够反映农民工权利被伤害的情况。即使农民工完全胜诉并且得到满意结果，“司法动员”对任何一个当事人来说，都是一项成本极高的行动。“司法动员”的高成本主要表现在，不管是劳动调解、劳动仲裁还是司法诉讼，都会耗费农民工大量的时间与金钱。《中国农民工维权成本调查报告》得出结论：为了索要不足1000元的工资，完成所有程序，农民工维权需要直接支付至少920元的各种花费；花费时间至少11～21天，折合误工损失550～1050元；国家支付政府工作人员、法官、书记员等人员工资至少是1950～3750元，综合成本在3420～5720元之间。如果提供法律援助，则成本最少5000元，最高将超过9000元。虽然不是每个案件都要走完全部程序，但这只是最保守的计算，还没有计算农民工不得不多次往返家乡和打工城市之间的住宿、餐饮、交通等费用。

在“司法动员”的三种形式中，相比较而言，劳动调解的成本是最低、效率最高的，对于农民工来说，这种形式适应了他们的低经济水平与工作流动性大的状况，而对国家来说，劳动调解的普遍推行也满足了国家对劳动调解的功能定位，通过调解，将矛盾与冲突化解在基层与萌芽阶段。但是，农民工“司法动员”出现了一个明显趋势，劳动调解越来越被当事人所放弃，而是选择难度更大、成本更高的另外两种形式，劳动仲裁与司法诉讼。

这种趋势对农民工而言意味着什么呢？事实上，现有的劳动法律为农民工带来了一个两难的问题：如果接受劳动行政部门的调解，就意味着他们通常情况下要对自己的要求做出让步，调解对他们来说就等于利益“缩水”；如果农民工不接受调解，坚持通过仲裁与诉讼解决问题的话，那么，他们必须承担由此带来的高昂代价。由于多种原因，农民工在利用国家提供的政治机遇为自己维权的时候，经常遭遇失败，而集体行动的失败往往成为抗议升级的新动力，即使此时政治机遇已经消失。“司法动员”为什么会经常遭遇失败？

中国经济发展的奇迹部分原因应当归结为中央政府对地方政府的放权，特别是财政分权制度的建立，地方管理经济的积极性被调动起来，同时也适应了市场经济建设对行政机构的需求。然而，经济分权在创造经济神话的同时，也带来了一些负面的结果。在追逐经济增长的过程中，地方政府逐渐确立起不同于中央政府的政策目标，如果中央政府的政策目标与地方政府的政策目标发生冲突，地方政府经常以牺牲整体利益的形式，选择性地执行中央政策。国家在劳动关系方面的立法，本意是保护工人的权利，避免因劳动关系恶化而造成工人的普遍反抗，从而影响到国家的政治稳定，但是，劳动法律在保护工人的同时却给企业的利益带来了影响，使得它们增加了经营成本，在这种情况下，地方政府为了保护企业的利益，不惜牺牲工人的权利，采取各种手段削弱三部法律的司法效力，将工人“司法动员”的政治机遇逐步消解掉。农民工“司法动员”的每一个环节都受到地方政府不同程度的控制，以至于法律维权的行动经常失败。

在劳动调解阶段，为了急于达成妥协方案、减轻行政负担，地方政府不是去裁定谁对谁错，而是一味地让农民工做出让步，说服农民工接受调解方案，而这些方案大多对企业是有利的，如果农民工接受调解方案，就意味着企业违法得到了纵容。在多数情况下，由于超长的劳动时间与高流动性，农民工一般没有足够的时间、精力与机会成本，将劳动争议上诉到司法机关，他们往往选择接受调解方案，对自己合理合法的工资、经济补偿等要求做出较大让步。但是，劳动行政部门倾向于企业的调解行为，使得农民工当事人对劳动行政部门失去了信任，不公正的调解结果迫使农民工诉诸公开的抗议行为。另一方面，由于调解缺乏公正性，劳动行政部门单方面操纵调解过程的做法，增加了地方政府与企业之间达成利益联盟的机会，很多企业由于有政府做后台和撑腰，它们在与农民工达成调解方案的时候，尽量地压低补偿条件。在极端的情况下，如果劳动争议涉及的是当地的重要企业，政府官员会直接干预调解的过程，通过给调解机构施加压力的做法，使得调解方案尽量地满足企业主的要求。

地方政府干预劳动仲裁的情况类似于劳动调解，由于劳动仲裁院隶属于劳动行政部门，缺乏独立性，它们经常受到来自于企业与上级政府的压力，在做裁决的时候，农民工的利益经常受到伤害。调查者在深圳发现，设在乡镇的各个仲裁委员会的分支机构，其成员与乡镇干部有着千丝万缕的私人联系，同时，大量的乡镇干部在很多企业中拥有股份。即使在那些涉及重大争议的案件中仲裁决定由行政部门联合做出，但是仲裁过程仍然无法避免亲企业的现象发生，因为这些机构本身就是政府的组成部分，它们不可能违背来自上级政府的决定。

同样，司法裁决的过程仍然无法避免地方政府的干预。在通常情况下，法院对同一级地方政府具有一定的依附性，劳动争议的裁决需要适应当地政府的政策目标。例如，在经济增长这个政策目标上，地方法院与地方政府具有利益共生性，因为法院的行政经费与法官的工资收入都来源于同级政府的财政，因此，法院在审理劳动争议案件的时候不得不“顾全大局”，尽量为辖区内的企业创造有利的司法环境。法院对地方政府的依附性决定了农民工维权可预见的结局，被企业侵犯的权利很难完整地得到补偿与保护。即使地方法院系统在案件审理中维持了公平性，司法执行的不力同样能够导致农民工采取极端的形式表达不满。法院执行不力存在多种原因，但是，地方保护主义是一个重要的原因。由于政府对地方投资的依附性，凡是涉及到相关企业与个人的时候，政府为法律执行设置障碍成为“家常便饭”。

法院系统对地方政府政策目标的保护，更加集中地体现在对劳动法所做的司法解释上面，有些解释明显地与全国人大制定的法律相违背。例如，根据《劳动合同法》的规定，用人单位制定的规章制度合法有效的条件有三个：一是规章制度的内容合法；二是经民主程序制定；三是需要告知劳动者。法律的规定是明确具体的，但是广东省高级人民法院、广东省劳动争议调解仲裁委员会在《关于适用〈劳动争议调解仲裁法〉、〈劳动合同法〉若干问题的指导意见》中做出了明显违背《劳动合同法》的规定：“《劳动合同法》实施后，用人单位制定、修改直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，未经过《劳动合同法》第四条第二款规定的民主程序的，原则上不能作为用人单位用工管理的依据。但规章制度或者重大事项的内容未违反法律、行政法规及政策规定，不存在明显不合理的情形，并已向劳动者公示或告知，劳动者没有异议的，可以作为劳动仲裁和人民法院裁判的依据。”该规定明显已经修改了《劳动合同法》关于规章制度须经过民主程序制定的内容。在执行劳动法律的过程中，地方法院系统的普遍乏力表明，在中国推行法治，主要的障碍不是来自于法院本身，而是更多地来自于体制与制度。

作为经济自由化的一个结果，国家逐渐地将城市的劳动力市场向数以亿计的农民开放，允许他们从农村向城市流动，在各种新型工厂里从事各种底层岗位的劳动，他们的出现在城市创造了新的劳资关系，同时也极大地改变了传统意义上的中国的劳工政治。在塑造新的劳工政治的过程中，国家试图减少以政治化的方式来处理劳资纠纷，希望更多地以法律手段来规范新工人和非公企业主之间的权利与义务。然而，令人失望的是，国家在司法方面的努力并没有取得预期的效果，劳资冲突尽管在短期内得到了一定的控制，法律却并不能有效降低冲突的程度，相反，隐性的冲突却经常由于法律的诱导而演变为公开的抗议。

农民工“司法动员”的失败有多种原因，例如司法程序的复杂性等，但是，国家行动的矛盾性是一个更加根本的原因。在国家层面上，中央政府的政策目标更加重视经济增长过程中的社会稳定，竭力避免因劳资冲突而引起的政治不稳定；而在地方政府的层面上，如果劳资冲突妨碍了地方经济增长这个目标，地方政府常常会有选择地执行中央的政策，对劳动法律的执行大打折扣，给农民工维权增加了巨大的成本。因此，在改革开放过程中，正是由于中央政府与地方政府相互冲突的政策目标，才导致了农民工的“司法动员”经常性失败，也正是由于温和的抗议策略低效甚至无效，才迫使农民工采取更加激进的行动策略。

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