网络视频直播的共同治理：基于政策网络分析的视角

2016年以来，网络视频直播成为中国新媒体产业的“风口”。网络视频直播被界定为一种借助互联网实时采集、制作和播出视频节目内容的传播形式。它跨越了视听节目、网络表演、新闻信息服务、网络游戏等多个内容领域，是传统媒体和新媒体融合的高级阶段。它打破了媒介内容和传播行为之间的界限，在生产内容的同时就进行了分发。这种即时传播方式提高了传播效率，但也使得内容低俗、同质化、语言暴力、侵权等问题的监管难度大大增加。

在传统媒体时代，我们实施的是“条块分割，属地化管理”的模式。国家既是媒体的所有者又是规制者，因此对传统媒体的管理比较直接，行政命令甚至比法律规章更有效。而在互联网管理阶段，我国则呈现出明显的“九龙治水”的特征，各个部门都出台了众多规制政策，但法律效力都不够强，很多政策都缺乏前瞻性和统摄力，面临刚出台就落伍的窘境，因此我国的互联网政策虽然很多，但真正发生效力屈指可数。

已经有诸多学者指出了媒介融合背景下传统媒体治理逻辑的不适应。朱鸿军、农涛（2015）指出，以“传统媒体+”为主导理念所设计的制度运用在新兴媒体领域必然会“水土不服”。肖赞军（2013）也认为媒介融合背景下极大产业的规制不再是静态的，必须建立新的规制机制，来适应动态化的规制需要。可能需要按照版权、内容规制等问题来组织规制，而不是从原有的广播电视业、电信业等传统产业进行纵向分业规制。

尽管批评的声音很多，但是也有学者认为我国的新媒体管理制度具有明显的体制优势。方兴东（2016）指出互联网治理的中国模式和西方秉承的多利益相关方模式存在的根本差异是政府的角色问题。他认为“九龙治水”模式是我国新媒体治理的创新，存在“政府去中心化”的特点。近年来，国家互联网信息办公室（文中简称国家网信办）开始承担新媒体治理政策网络的核心机构职能，对中央各部委的互联网政策起到一种统领作用。

在国际上，新媒体治理的相关研究主要有两派观点，一派主张由政府主导，另一派为平台自治，网络空间自治论则试图以互联网自治来取代政府主导的互联网治理，企图将政府排除在外（鲁传颖，2016：9）。近年来多利益相关方治理模式开始流行。多利益相关方者模式强调了应该由政府、市场和市民社会来共同应对互联网社会中遇到的问题。目前国内学者对多利益相关方模式的探讨主要集中于国际互联网治理层面，将其与“多边主义”模式相比较进行分析，并且主要集中于基础设施治理层面（郭良，2017；郎平，2017）。本文试图将这一模式运用到国内互联网治理的案例分析中，探讨它对内容规制的作用。

多利益相关方模式有三种形式，即广泛分布、政府主导、私营机构主导。我国的“九龙治水”模式为政府内部的多利益相关方治理（方兴东，张静，2016），而“政权代理”模式则将治理参与方扩展到政府外部。“政权代理”即政府委托私营企业来进行网络监管、内容审查阻止违法信息，或者获取用户信息等（德拉迪斯，2014/2017：15）。而本文谈及的共同治理模式在“政权代理”模式的基础上，主张将更广泛的社会公众吸纳到政策过程中去，形成政策网络。

新媒体的自我衍生速度快，新媒体应用生态的复杂性强，单一政府机构已经难以针对某一类新媒体应用进行充足的制度供给。因此多政府机构配合多个新媒体平台形成的政策网络成为有效治理的必要途径。

网络视频直播是一种媒介融合的产物。我国推动传统媒体与新兴媒体融合发展的核心价值目标是：通过改革与创新新媒体管理，确保官方意识形态的主导地位（陈昌凤，杨依军，2015）。我国的相关职能部门从2016年下半年起相继出台了针对网络视频直播和网络表演的管理办法，编织了密集的政策网络。这种多头管理的模式虽未提高监管效率，但也基本达到了稳定、可控的目的。

政策网络是来自西方的公共管理学理论，近年来也被运用到中国的社会问题分析中来，主要用于探讨国家与社会、中央与地方在政策过程中的互动关系。Benson（1982）认为政策网络是“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或若干群组织的联合体”，Peterson & Bomberg（1999）则认为政策网络是“在特定政策部门拥有各自的利益或‘股份’，并且有能力推动政策成功或者导致政策失败的一群（政策）主体”。政策网络的特征包括：主体之间相互依赖；政策网络是一个过程；政策网络的活动受到制度制约（朱亚鹏，2013：54-55）。

政策网络分析的主要方法包括：理性选择，将网络主体视为自我利益追求者，分析它们的行为和关系；正式网络分析，关注形成各种关系上的网络的实际结构；集团或个人的相互作用分析，采用人类学的方法探究特定个人和团体之间的互动；比较研究，比较不同国家、地区、不同政策部门或者次部门的政策网络特征的异同及其对政策过程的影响；结构研究，分析社会中不同集体间更加广泛的关系（朱亚鹏，2013：56-57）。由于这些研究路径之间存在着不同程度的重复，本研究综合使用上述方法展开分析。

本文运用政策过程分析的方法，对网络视频直播的政策网络进行深度个案剖析，探讨我国的新媒体的共同治理模式是否有效？如何对这一模式进行优化？在具体研究设计方面，本文以网络视频直播政策为例，追踪了相关政策的酝酿、出台、执行整个流程。首先对相关的新闻报道进行了内容分析，追踪我国网络视频直播政策的议题网络建构情况；其次，比较了不同的政府机构的政策文本，对多个网络视频直播平台的用户管理规则/用户协议进行了文本比较；最后，使用了民族志的方法，对一些网络直播平台进行了参与式观察，并对网络主播、观众、政府官员和直播平台的管理人员进行了深度访谈。

Rhodes与Marsh（1992）把政策网络分为五类：政策社群、专业网络、政府间网络、生产者网络、议题网络。政策网络呈现了政府机构与利益集团之间的资源交换与互相依赖，这些资源包括权威、资金、合法性、信息与组织五种类型。

网络直播的政策社群包括国家网信办、国家新闻出版广电总局（文中简称国家广电总局）、文化与旅游部（文中简称文化部）、全国扫黄打非工作小组办公室，它们分别出台了针对网络视频直播的管理政策。其它国家权力机构也与直播活动存在关联，如国家税务总局要求网络主播的收入报税；国家林业局为户外直播的狩猎活动颁发执照；公安部负责规范网络视频直播活动中的违法犯罪行为。其它相关部门还包括国家版权局、教育部、卫生部、民族宗教委员会等。

生产者网络由各种类型的直播平台构成。虽然有诸多国家机构参与到网络视频直播的政策架构中去，但是对直播用户的直接监管主要仍由网络直播平台来具体执行。网络直播平台也是主要的政策制定机构，每个直播平台都制定了各自的管理政策。直播平台对网络主播和观众进行监督，负责供给直播平台内部的规制政策；而相关政府机构、媒体和公众形成了外部的政策网络。

府际网络是一种以地方政府为代表性组织所构成的网络。地方政府的属地管理对于网络直播的治理也非常重要，地方公安局、网信办、文化执法大队是执行规制政策的主要行动者。

专业网络指的是传媒政策方面的专家和研究机构，以及网络视频直播的自律联盟成员。

议题网络被定义为“一个对相关政策领域感兴趣的沟通网络，包括政府机构、议员、商人、说客、学者和记者等”（李玫，2013：60）。网络视频直播的政策议题网络主要包括媒体和社会公众，它们对网络直播活动进行了舆论监督，也是政策网络中的积极行动者。

（一）政策议程设置

斗鱼直播“造人”事件是网络直播政策议程设置的关键节点。2016年3月19日，中央电视台专题新闻报道了网络视频直播中存在的种种乱象，包括造娃娃、主播调戏9岁儿童等乱象（媒玩，2016）。虽然当时斗鱼已经出台了精细的平台管理政策，对穿衣尺度和各种性暗示行为进行了规定，然而并没有得到有力的执行。在此后的8月，中央电视台同样用“网络直播平台的黄与黑”为题揭露了网络直播节目中存在的内容低俗、数据作假等问题。

通过梳理2016年的全国主要报纸对网络视频直播的报道发现，斗鱼直播“造人”事件之后官方媒体进行了频繁的舆论造势，使得相关管理政策迅速进入政策议程。网络视频直播的规制政策的议程设置表现为一种“动员模式”（王绍光，2006），党媒对网络视频直播进行了大量的批评性报道作为铺垫，这种提前吹风使得政策出台名正言顺。

为了主动占据舆论高地，我国主流党媒也于2017年纷纷入局网络视频直播，《人民日报》、中央电视台、新华社不仅开设了自己的直播平台，也联合微博、腾讯新闻客户端开设直播账号。

如果说政策社群采用了“动员模式”来利用媒体进行政策议程设置，民间精英则使用“上书模式”回应政府的动员，要求净化网络空间。2017年两会期间，政协委员陈思思提交了网络直播相关的提案，要求政府严格管理网络直播，使它更加健康的发展。在对网络视频直播的政策议程中，互联网意见领袖的影响甚微，取而代之的是专业知识分子。来自中国传媒大学、中国政法大学、人民网舆情监测室的传媒法律专家通过举办研讨会的方式参与了网络视频直播政策的制定。

（二）中央政府、地方政府和直播平台的互动

经过长时间的舆论造势，网络视频直播的政策窗口已经形成，全局性的政策出台尚需要一个过程，地方政府早已积极行动起来。2016年5月到7月间，湖北省、上海市的“扫黄打非”办公室，北京市、苏州市的文化执法大队，上海市的网警和公安局积极介入了网络直播的整顿行动。2016年5月由北京文化执法总队牵头，在京的20余家从事网络视频直播业务的企业共同签署了《北京网络直播行业自律公约》，提出了网络直播政策的一些基本内容：主播实名制、直播内容存储不少于15天、建立主播黑名单库、直播内容必须加水印（和讯科技，2016）。在直播监管的初期，互联网治理的属地化原则得到充分体现。

直播平台积极响应政府的号召，希望通过自我规制的方式保留发展空间，而不是被整体取缔。2016年9月22日，金山云又联合更多平台成立了“绿色直播自律联盟”，主张采用一些技术手段对直播内容进行“云监测”。金山云研发的“金睛”平台能够24小时对直播平台的数据进行存储和监控（大众新闻网，2012）。

“自律联盟”体现了政策网络间的互相依赖和资源交换。政府机构有权威和执法能力，企业拥有直播平台和技术能力，将企业组织起来，让它们互相监督，并且将碎片化的、各自为政的直播平台政策规范化、标准化，这也体现了政府机构的行政能力和统合能力。政府机构通过此类联盟将民营的新媒体企业统合到自己麾下。而民营企业也通过参与这个联盟获得了政府的信任，得以继续运营此业务，借此获得更大的商业利益。

在目前比较大的政策压力之下，大部分直播平台采用了人机结合的监控方式。例如斗鱼专门用来在直播间蹲点巡视的工作人员队伍就达到了500人之众。几乎所有直播平台对国家相关部门的政策执行都非常谨慎，一旦网络主播出现违规行为就会立刻阻断并对其进行处罚。但是如果政府监管一旦放松，网络直播平台就很难认真的进行自我规制。

直播平台与中央政府之间是一种权力博弈的关系，但也存在合作的空间。直播平台作为强大的内容分发渠道，也是具有战略意义的舆论阵地。截至2017年3月，全国已有132家权威媒体在斗鱼“正能量”频道开辟了直播间，有1340人次的媒体记者和公务员，在斗鱼做直播（湖北日报，2017）。

在传统媒体的属地化管理过程中，地方政府扮演着重要的角色，可以直接控制媒体的内容生产。但网络直播企业具有一定的流动性，其注册地可以在不同的地域自由的迁徙，因此地方政府的控制能力相比传统媒体时代有所降低，但只要直播平台的企业注册地在那里，当地的相关执法机构就可以对其进行查处。以斗鱼直播平台为例，武汉市地方政府出于扶持本土文化创意产业的考虑，可能与中央的严格管制思路有所出入，更具有宽容度。武汉网警虽然较早介入处理了斗鱼主播违规事件，但仍然不妨碍双方可以继续合作，共同发展本土的互联网产业。

（三）政策出台与执行

2016年7月，文化部正式针对网络直播推出了第一个全局性的政策文本《关于加强网络表演管理工作的通知》，规定网络主播必须实名，而且直播平台需要申请《网络文化经营许可证》。2016年9月，国家广电总局发布《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》，强势介入网络直播的政策网络，宣布接管这一政策领域。它重申了在2007年出台的《互联网视听节目服务管理规定》中提出的互联网视听节目许可证制度，要求网络直播平台还必须获得《信息网络传播视听节目许可证》。

如果将网络视频直播视为视听节目，那么按照《互联网视听节目规定》，网络直播平台的所有权应归属国有独资或者国有控股单位。而“外商独资、中外合资、中外合作机构，不能从事信息网络传播视听节目业务”。国家广电总局出台的通知要求直播平台具有“双证”，同时规定直播平台需要去挂靠国有企业并且注册资本须达1000万，这一要求对于大多数直播平台来说难以企及。2017年2月新闻客户端今日头条通过收购阳光宽频获得了网络视听节目许可证，得以开展网络直播和短视频业务。视听节目许可证制度迫使直播平台去找一个能被政府认可的“娘家”，提升了行业门槛，使得资本雄厚的大平台通过借壳的方式生存下来，而缺少资质的中小平台被淘汰。

2016年11月4日，国家网信办出台了《互联网直播服务管理规定》，要求互联网直播服务提供者和互联网直播发布者都需要取得资质。同时，需要先审再播、设置总编辑、即时阻断、实名认证、信用管理、资料存档。国家网信办主要对网络新闻信息资质做出了规定，强调直播内容如果涉及时政新闻需要获得《互联网新闻信息服务许可证》。但直播平台对国家网信办的新规普遍反应冷淡，绝大多数的直播平台都自称只做泛娱乐类内容，没有必要获得这个牌照。

国家网信办和国家广电总局的相关政策可以视为“党管媒体”思路在互联网时代的升级和发展。其主要行动特征是“堵大于疏”和“内容强监管”。多个国家部委的参与仍然凸显了互联网治理的“政出多门，多头管理”的特征。此次的治理行动主要以内容规制为主，工信部在此行动中没有突出表现，而国家网信办、国家广电总局和文化部则在2016年12月成立了联合执法组织进行了专项检查。国家网信办成为网络视频直播政策事实上的领导者，在2017年关闭了73家直播平台。

国家网信办等三个机构出台了相关规定之后，网络直播平台在日常监管中确实有所加强。但是三机构出台的规定并不完全一致，特别是网络直播究竟是属于视听节目还是网络表演，需要有权威的界定。如果是视听节目，就必须是国有独资或者控股，大多数直播平台都是民营独资，并没有国资背景。

2018年8月，全国扫黄打非工作小组办公室领衔出台了《关于加强网络直播服务管理工作的通知》。在上述三个机构出台政策的基础上进一步进行了技术层面的、可操作性的规定。进一步将各省、自治区、直辖市“扫黄打非”工作领导小组办公室、通信管理局、公安厅（局）、文化厅（局）、新闻出版广电局、网信办纳入到政策网络当中。并且强调了“网络接入服务商”和“应用商店”等基础设施供给方的责任的义务，进一步加强了对直播业务的规制。

（四）政策网络的形成与互动

如下图所示，网络视频直播的政策网络只存在于政府内部，政府外部的政策网络仍然是一种自上而下、强制推行的科层式结构。在此网络中，吸纳了较多的利益相关方参与，但同时政府又占据主导地位。政策网络的国家法团主义倾向比较明显，相关政府机构依靠许可证制度等权威性资源将直播平台整合到政策过程中，利用直播平台的人力资源和技术能力进行治理。同时媒体、专家和社会公众也被有机的吸纳到政策网络中去，形成“议题网络”，但这些行动者一般起到的主要是辅助性作用，难以对政策过程进行直接和持续的参与。此外，互联网治理的特殊性在于强调了基础设施的重要性（费克，沃勒，2010/2017：587），增加了技术（代码）规制的角色，在网络视频直播的政策网络中表现为应用商店和网络服务提供商

也成为规制者。

对网络视频直播进行规制，主要有以下几点理由：触碰我国互联网管理的多条底线，例如“九不准”“七条底线”等；侵犯版权等。对网络视频直播进行治理具有充分的必要性。但是如何治理网络视频直播，又存在多元语的博弈。参与博弈的利益群体包括：中央部委、地方政府、直播平台、直播用户、家长等。这些利益相关群体的政策博弈建构了网络视频直播的政策网络。政策网络的参与者都具有自身的利益指向，它们既互相竞争，又互相结盟，形成了事实上的多利益相关方治理模式。

由于网络视频直播的媒介融合属性，其治理逻辑主要来自传统媒体和互联网产业两个方面。传统媒体的规制逻辑主要表现为“党管媒体”“稳定压倒一切”“以正面宣传为主”（夏倩芳，2004），其中最为核心的要点是传媒归国家所有、保持喉舌性质、党管人事、正确的舆论导向。如果将网络视频直播界定为视听节目，就需要按照传统媒体的思路来进行管理，而许可证制度也是“党管媒体”逻辑在互联网时代的延续和升级。如果将网络视频直播视为互联网和文化创意产业，更加强调法律法规的规制作用。这两种逻辑分别代表了政府和直播企业的利益。

“平台自治”话语的具体思路是将新媒体平台作为规制政策的供给主体，对平台用户进行正式或非正式的约束。各大视频直播平台制定了各自平台内部的管理规范，诸多网络直播平台还成立了绿色直播联盟，签订了自律公约。这些新媒体平台的自我规制原则在某种程度上具有准公共政策的效力，对用户在无远弗届的网络空间的行为进行约束，有效的填补了政府规制不足留下的空隙。

新媒体的“平台自治”和“党管媒体”话语博弈的产物是政权代理模式，它是一种授权的自我规制，或是在政府监管下的行业自我规制，介于法定规制和自我规制之间（张文锋，2015：116）。在共同规制模式下，国家/政府的角色发生了变化，从基于“控制-命令”的“规制者”转变为一个“协调整合者”，或者是从过去的“主权国家”转变为“统合协商国家”（陈映，2016：190-191）。展江也认为我国的媒体与政府的关系有望从国家法团主义转向社会法团主义（展江，2008）。在协同治理模式下，“平台自治”和“党管媒体”话语有进一步协商的空间。

（一）政府强势主导的弊端

网络视频直播的政策网络表现出较强的科层制特征，依靠中央政府的强有力的资源来维系。这在治理理论中被称为回应性规制，即政府具有很强的权威，建构了较为完善的法律体系。这一法律体系位于执法金字塔的顶端，起到一定的威慑作用，对被规制者具有教育和建议（劝导）的作用。如果无法实现合规，政府将逐步升级其政策执行的严厉度，从警告，到民事和刑事制裁，最为严厉的是吊销执照，剥夺从业资格（Ayres & Braithwaite，2013：33）。这种金字塔式的政策网络结构非常依赖国家的整合性和强有力的国家能力，以保持政策执行的持续性。为了减少政府的执法成本，后续将更加强调社会公众和其它市场主体的监督和规范作用，因此这一科层制的政策网络将引入更多的规制主体，调用更广泛的社会资源，也意味着规制也会更加的碎片化和网络化。

我国的网络媒体规制要摆脱以限制为主要管理手段的思维惯性，进行制度的创新，更关注激励性规制。沿用“党管媒体”的思路剥夺无国资背景的直播平台制播互联网视听节目的资格，不如利用多利益相关方治理的思路将新媒体平台整合到政府主导的监管体系中去。虽然许可证制度提高准入门槛可以使得网络直播环境更加单纯，具有国资背景的直播企业更好控制，但是也扼杀了互联网企业活力，不利于我国现阶段发展经济、解决就业的社会需求。

多利益相关方治理模式归根到底考验了各利益相关方的合作能力，政府必须明确规制参与方的利益、资源和感知。政府一方面需要整合自身的资源，进行规制融合，另一方面也要动员更多的社会力量参与治理。对网络直播的规制需要国家网信办、广电总局和文化部以及其它所有相关的部委进一步进行权力的整合，打破新闻信息、文化娱乐和电信领域条块分割的管理现状，建立有效的协调机制。

（二）平台推卸责任

将直播平台作为主要抓手的政权代理模式是我国当下互联网治理的主要策略。政府通过立法的形式，将直播平台的活动框定在一定的法律框架内，对其自我规制行为进行监督。在网络视频直播案例中，政府一方面要延续“党管媒体”的思路保证意识形态与文化安全，另一方面又要仰仗直播平台的自我规制，这两方面的需求通过国家法团主义的形式整合起来，互不矛盾。但是，这种模式的有效性依赖于国家权力时刻处于强压力状态，时刻对直播平台进行监督。因此，有必要与直播平台取得共识，即生产有害内容对平台自身也是有伤害的，一味追求流量无异于饮鸩止渴。