中央银行独立性是否还有存在的必要？

陆家嘴传媒 · 公众号 · 金融 · 2021-03-04 18:00

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近两年，全球技术官僚们引以为傲的典范——美联储——的政策制定立场不停地遭到前总统特朗普的炮轰和众议院的侵犯，这引发了一个央行运转的关键隐含前提假设： 中央银行独立性是否还有存在的必要？

新冠肺炎疫情在全球快速蔓延之际，各国都在积极应对，危机期间和紧急状态下，政府机构和中央银行的行动不仅遵循了这一原则，更证明了授权原则体系的必要性。

所谓“中央银行独立性”，其实是自20世纪70年代开始兴起的概念，意指央行可以自由地制定和部署货币政策，不受日常政治尤其是短期政治势力及动向的影响。

对于寻求不受政治干预的货币政策决定的西方国家而言，中央银行独立性带来的稳定力量被反复探讨和实践。

以《未经选举的权力》作者保罗·塔克长期担任副行长的英国央行为例：1694年8月，英格兰银行开业，有19名员工，最初的皇家宪章（由威廉国王和玛丽皇后授予）要求英格兰银行“促进公共利益和人民福祉”。作为一家私人企业，英格兰银行相对于政府政治的独立性当时并未被考虑在内，1997年5月，英国政府赋予英格兰银行货币政策独立性，一年后生效。也就是说，英国央行的独立性在约300年之后最终实现。

中央银行的关键角色

在中央银行成为全球金融危机后的关键角色的十年之中，世界各国中央银行都实施了导致其资产负债表大幅扩张的战略，进而在相对艰难的环境中履行职责。

一些国家的政府要求中央银行不仅保证价格稳定（主要对应货币政策制定），还履行维护金融稳定（稳定的政策制定以及紧急流动性供应）甚至监管职能（主要对应银行监管）。

对中央银行业务活动扩大的担忧，自然会导致人们对中央银行独立性的必要性或适当程度的怀疑，并造成了货币政策的一系列激励问题。避免这些问题的唯一办法，就是用货币规则来约束中央银行。

我们看到，从欧洲到美洲，从非洲到亚洲，不安的选民及政府要求加强问责，一些人现在开始质疑中央银行曾经神圣不可侵犯的独立性。

2020年11月16日晚，美联储前主席珍妮特·耶伦发表讲话时告诫说，“美联储需要做力所能及的事情，同时也不要说得‘过了头’，承诺一些做不到的事情，央行应独立地尽其所能开展工作，但并不是一个能改变游戏的重要角色。”耶伦和本书作者一样，一方面为央行高度的独立性辩护，另一方面也强调了在将职权扩展到货币政策范围之外时需要格外谨慎。

央行是政府机关，同时也是一家银行

保罗·塔克明确指出，金融危机之后，各国央行行长已成为与司法和军队并列的第三大未经选举的权力支柱，他们掌握着我们经济福祉的监管权力和金融杠杆，但与民主选举出来的领导人不同，他们的权力并不直接来自选民。《未经选举的权力》重点探讨了如何对国家行政机构进行合理授权的问题，什么样的机构需要隔离于日常政治的独立性？书中所探讨的主题——未经选举的权力——并不局限于英国，也不限于中央银行，只是这个主题在货币政策领域表现得更为突出，中央银行是技术官僚权力的缩影。

本书中，独立性指的是公共机构可以自由地制定和部署政策工具，不受行政部门和立法机构日常政治的影响，以防止短期政治或者其他势力对其公共政策目标(或目的)带来扰乱。

具体到中央银行而言，一方面是指中央银行免受政治指示干预的自由，另一方面，对于中央银行而言，是指不受金融市场影响的自由 (中央银行为公共利益行事，而金融市场参与者受私人利益驱使)。

西方的中央银行是强大的、独立的、不经选举产生的。作者认为，这样的组合，只有在拥有明确的职权界定并对此向公众负责的前提下，才能合理存在。独立性其实是一个相对（而非绝对）的概念，作者始终在讨论要满足哪些约束条件和授权原则才可以谈独立性，以确保中央银行家、技术官僚、监管者和行政当局的其他代理人继续管理公共利益，而不是成为“权力过于强大的公民”。

我们不能忘记，中央银行是一家政府机关，同时也是一家银行，因此还需要一套特殊的问责制度。一家负责任的央行，应由议会、行政部门、公众，当然还有主管法院对其行动的合理性做出判断。就像权力和责任是一体两面一样，独立机构命题中的独立与问责也是同一硬币的两面。因此，问题的核心就在于问责制，而实现问责制的关键在于透明度,我们甚至可以说透明度是实现独立性和问责制所必需的关键桥梁和纽带。

独立机构只有在设计出适当的激励机制时，才能利用其相当大的权力提高人民福利。由于有时难免会产生不好的结果，因此这些机构当且仅当符合社会的价值观时才能得到持续。

作者将本书主要内容分为四大部分，福利（问题及方案）、价值观（独立机构的民主合法性）、激励（委托代理的机制安排，首先考虑国家的宪法和政治结构影响下的激励与动机）和权力（过于强大的全能机构）。

本书前三部分涵盖了西方政府各个领域的独立机构，包括军队和法院，而不仅仅是央行。第四部分主要关于危机后的央行，篇幅上接近全书一半，也就对应了本书的重点——探讨西方央行权力及其与银行的游戏规则（书中的货币信贷宪法），尤其是央行独立性和宏观审慎政策全貌所面临的挑战。

央行应该享有多少自由，多大的回旋余地？权力下放的范围界限在哪里？作为曾经的中央银行家，塔克呼吁“各国央行不要变得过于强大”，并建议稳定政策应注重“弹性标准” (对危机的容忍度)，而非“信贷周期管理”。可能的解决方案有很多，比如是否可以制定某种独立于央行的综合评级 (类似于美国微观审慎监管方面的CAMEL评级系统)，然后将这种评级作为弹性评判标准。他还强调了“监管政策”(可以在法院上对之发起挑战)和“资产负债表政策”(在法院受到挑战的可能性较小，但可能会使国家面临财政风险)之间的区别。他警告各国央行不要成为“过分强大的全能机构”，并指出可持续经济复苏的重担应当由政府(而非央行)来扛，因为只有政府才能消除阻碍经济供给侧释放更大活力的障碍。

新冠肺炎疫情后的央行

本书中译本的推出正值新冠肺炎疫情在全球快速蔓延之际，各国都在积极应对，危机期间和紧急状态下，政府机构和中央银行的行动不仅遵循了这一原则，更证明了授权原则体系的必要性。在公共治理的政府能力方面，涉及授权时公共政策制定与决策中活力与秩序的平衡、真实有效信息的反馈，信任的回应与反馈，疫情反映了同样的公共治理、授权安排和政策决策问题。对于金融危机和社会疫情是一样的，都需要一个合理的治理机制和激励相容，紧急状态下如何能有效地将权力下放给独立机构（主要是手段或者说“工具独立性”，而非“目标独立性”），都需要依靠忠于目标和责任以及具备专业性的独立机构发挥作用，以尽力减少人民群众付出的代价。

在经济政策应对方面，目前各国普遍采用的是财政、货币政策。

货币政策各国差不多，在紧急/危机情形下央行实施了量化宽松、负利率政策等，其实央行已经运用资产负债表操作（无违约风险的政府工具）进入了财政领域，财政部门的政策则会更直接地体现各国体制状态和政治家的当前考虑。

此时，一个独立的中央银行不应该担心与财政当局的合作与协调（只要货币决策选择仍然是货币性质的，是央行自己的，但要能够受授权原则约束），而且不要将一项本质上是税收或者分配效应的财政政策的措施视作具有货币性质，央行行长需要克制，避免过度“入侵”财政领域。因此，紧急危机阶段，财政和货币政策当局如何合理协调并对应所需的合法性，也是本书的一个重要命题，视作本书授权原则的一次“压力测试”也未尝不可。

中央银行独立性是否还有存在的必要？

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