宋瑞：根据新时代要求，适时调整旅游功能定位

一个国家或地区，为什么发展旅游，把旅游放在什么位置上去发展， 首先取决于社会经济发展大环境，其次取决于旅游自身的条件 。随着这两个因素的变化以及二者之间关系的变化，便需要而且可能对旅游的功能定位做出调整。

从调整的必要性来看 。大家都知道，改革开放之初，我国经济建设需要外汇，也不具备发展国内旅游的基础和环境，因此旅游的主要功能是创汇。20世纪90年代以后，尤其是亚洲金融危机之后，扩大国内消费、带动经济增长成为主要任务。在既有地方政府绩效考核制度下，发展旅游成为带动地方经济增长的主要手段，追求旅游GDP变得非常重要。近些年，尤其是十八大以来，国家发展的环境、基调、方向、重点、思路都有所调整，强调“五位一体”、强调“四个全面”、强调“五大理念”、强调人民群众美好生活需要、强调生态文明、强调对外开放新格局、从强调增长速度转向强调增长质量，包括十九大报告不再提GDP翻番的目标等等。在这样一个新的背景下面，我们是不是要重新思考，发展旅游是为了什么？或者主要是为了什么？是不是还要仅仅把旅游当作产业来发展？是不是仍然是经济导向和增长主义导向的？个人理解，应该加以调整。

从调整的可能性来看 。这些年大家逐渐都有这样的共识，那就是，旅游不仅仅是一个产业或者产业群，它更是一种社会经济领域或者社会经济现象，是一种改变社会的力量。旅游涉及方方面面，也影响到方方面面。“旅游+”，不仅是产业层面的+，也不仅仅是后来的行政机构层面的+，更是社会发展领域的+。旅游+民生+扶贫+乡村振兴+区域平衡+生态文明+大国外交……这些都是重要的社会领域。旅游既是经济现象，更是社会现象。也就是说，在实际工作中，我们已经不再把旅游当作一个单纯的产业和简单的经济现象来发展了。旅游已经具备了承载更综合功能的基础和条件，只是产业定位的表述上还没有及时调整。

个人建议，是不是可以 从目前的“ 国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”调整为“全面建成小康社会和 社会主义现代化的助推器”。

大家知道，对 旅游业的定位最突出的变化是改革开放之后从事业到产业的转变。1979年邓小平同志指出，要把旅游业作为一个综合性的经济性产业来发展；1981年国务院第一次召开全国旅游工作会议指出， 旅游事业是一项综合性的经济事业 ，是国民经济的一个组成部分；1998年中央经济工作会议将旅游业确定为 国民经济新的增长点 ；2006年中国旅游业发展“十一五”规划纲要提出，要把旅游业培育 成为国民经济的重要产业 ；2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》提出，“把旅游业培育成为 国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业 ”。2009年这个定位加了人民群众满意，但主语仍是产业（服务业）。在新的时代背景下，基于旅游功能的变化，对旅游业的定位是不是也应做出相应调整，从原来的“国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”调整为“全面建成小康社会和社会主义现代化的助推器”。 实际上就是从事业到产业，再到产业与事业兼顾。这也是符合历史的螺旋性上升的规律的 。

“ 全面建成小康社会和社会主义现代化的助推器”怎么理解？ 个人理解里面 包括了九个方面的内涵： 美好生活的风向标；社会融合的粘接剂；深化改革的突破口；对外开放的前沿地；区域发展的联动机；现代经济的创新者；生态文明的引领者；现代治理的折射器以及构建人类命运共同体的桥梁 。每一个都有具体内涵，也有对应要求。提交给国家旅游局的文章里有详细论述，时间关系就不展开了。

产业功能定位的调整涉及到方方面面。从未来一段时期来看，个人建议重点做好如下六个方面的工作。

一是改革旅游统计和考核体系 。 根据旅游发展功能和定位的调整，要加快旅游统计体系和考核体系的改革。在旅游统计体系中，不仅要有经济性指标（如旅游收入、旅游消费、旅游税收、旅游企业利润等）和数量型指标（如旅游接待人次、旅游行业规模、旅游就业人数等），也要有非经济性指标和质量型指标；不仅要列出经济成本，也要计算社会成本和生态成本；测算旅游影响时，不仅要测算经济影响，更要评估综合影响。在考核政府政绩时，要制定并推行更加全面的评价和考核指标，综合考虑旅游的社会效益、经济效益和生态效益，将旅游发展综合指标体系纳入政府年度目标考核。

二是全力 保障公民的休假权利和旅游权利。 旅游是美好生活需要的重要组成部分。从“人民群众美好生活需要”这一角度出发，我国旅游发展确实存在很多发展不平衡不充分的地方，其中最为突出的有两个：一是旅游尚未成为所有人普遍参与的社会活动；二是旅游尚未成为人们可自由安排的生活内容。一方面，尽管目前我们的人均年出游率达到2.5次，但还有相当一部分群体从未参与过旅游活动，他们无法享受到旅游的乐趣。不断扩大的贫富差距以及由此造成的消费差距导致不同群体在享受旅游权利时存在很大差距。另一方面，由于带薪休假制度尚未全面落实，人们休假和出游的时间高度集中于法定节假日尤其是“十一”等长假期，不仅给景区、交通、住宿、生态环境等带来巨大压力，也降低了人们的旅游体验。早在好几年前我们就提出“到2020年全面落实带薪假期制度”，目前到2020年只有两年时间了。这个问题应该引起高度关注。在这方面，我们也曾提出了不少建议。面对不同群体在旅游上的不平等，法国、西班牙、意大利、比利时等发达国家都推行“社会旅游”（social tourism），通过财政资金向目标群体发放度假券，并通过与各类公共和商业机构合作等方式，资助老人、贫困家庭、残障人士和其他弱势群体外出旅行。这种做法值得我们借鉴。

三是从更高层面来认识和推动“旅游+” 。2015年省部级领导旅游专题培训班上，我提了一个想法，就是在加强市场+的同时，推动行政+，也就是实现产业融合和机构整合，两个方面互相推动。实际上，还应该再加上一个社会+。除了产业融合、机构整合之外，还有一个社会聚合、形成社会共识的问题。要引导全社会从更综合、更高的层面来认识旅游——旅游既不是单纯的产业问题，也不仅仅是旅游部门的事儿。要让全社会都认识到旅游的综合价值——旅游对于人的全面发展、对于解决社会基本矛盾、对于供给侧结构性改革、对于建设现代化经济体系、对于乡村振兴、对于区域协调发展、对于生态文明、旅游治理体系的完善和治理能力的提升对于推动共建共治共享社会治理格局的形成、旅游对于推动形成全面开放新格局、乃至实现“两个一百年”奋斗目标、建立中国特色社会主义强国都有助推作用。

四是进一步完善旅游治理体系。 这几年围绕旅游治理体系和治理能力，以“1+3+N”为代表，旅游部门做了很多工作，解决了机构层面的问题。下一步，还要解决机构职能充分发挥的问题以及社会支撑体系的问题。如何在政府机构、行业协会、社会组织、企业、媒体、公众之间形成一个有效的治理结构，真正实现共建共治共享，从整体上提升旅游治理能力和治理体系的现代化，值得关注。

五是进一步完善旅游公共服务体系 。旅游的发展除了依赖丰富多样的商业服务之外，更应该加强公共设施和公共服务的建设。这些年国家一直在强调基本公共服务均等化，包括基本文化公共服务的均等化。这几年，以厕所革命和旅游信息服务中心为代表，旅游公共服务建设有了很大进展。未来，怎么定位旅游公共服务，怎么实现旅游公共服务与其他公共服务的对接，各地如何根据自身的情况建设完善高效的旅游公共服务体系，也是值得关注的问题。

六是关注国家公园建设背景下的景区体制改革 。《国家公园建设总体方案》已经出台了，各地也在推动大景区建设。前者不仅是我国 自然资源管理体制改革的主体、生态文明体制改革的试点，也会影响到各类以自然资源（以及历史资源）为依托的景区管理的思路。后者是各地在景区管理和运行中对各种问题所采取的现实应对。景区管理体制是个很复杂的问题， 从20世纪90年代初各地推崇的“两权分离”、“三权分离”、“特许经营”到后来的“政府回购”热潮，再到近几年各地推进的大景区管理体制改革，都说明了这个问题的复杂性和曲折性。 国家公园最突出的导向是保护性和全民公益性。尽管适合做国家公园的景区毕竟数量不多，但随着国家公园体制的推进，是不是有可能引发旅游景区在资源利用、管理体制等方面的系统性变化。如何研究制定不同属性、级别旅游资源的管理 制度，推动分级分类的景区管理体制改革，也是值得关注的重要问题。

以上浅见，仅供参考。谢谢大家！