“9·11”在美国民众心中留下的阴影难以消除。民调显示，今天，40%的美国人认为，恐怖分子比“9·11”当年更具实力对美国发动重大袭击，73%的美国人将“伊斯兰国”视为“非常严重”的威胁……打着反恐的
旗号，特朗普推出“禁穆令”，然而，美国民众并不买账。
特朗普时代，美国应该如何反恐？近日，美国智库布鲁金斯学会中东政策中心高级研究员、乔治城大学外交学院副院长丹尼尔·拜曼在《国家利益》杂志网站撰文，就特朗普时代的美国应如何打击恐怖主义提出建议。文中不少观点纯粹站在西方立场上，本刊编译至此，仅供读者借鉴。
美国民众的恐怖阴影
在美国国内，自“9·11”以来，恐怖主义威胁一直处于较低水平。迄今为止，只有94名美国人死于“圣战”分子的袭击，远低于专家们在“9·11”发生后的预判。事实上，如果不算阿富汗裔美国人奥马尔·马迪恩2016年6月在奥兰多“脉动”夜总会制造的袭击事件（造成49人丧生），2001年以来，更多的美国人是丧命于右翼极端分子之手。
在欧洲，尽管目前的恐怖主义问题比美国本土严重，但并未超过过去几十年的水平。事实上，上世纪七八十年代发生在欧洲的恐怖袭击，其惨烈程度远比后“9·11”时代大。近年来，欧洲虽然发生了多起骇人的袭击，像2015年导致130多人死亡的巴黎恐怖袭击，但仅1988年，欧洲便有440人在恐怖袭击中身亡，其中绝大多数死于洛克比空难。
拜曼认为，恐怖主义威胁被美国民众人为放大了很多。在10余年强力反恐后，40%的美国人认为，恐怖分子如今比“9·11”当年更具实力对美发动重大袭击，31%的美国民众认为，恐怖分子袭击美本土的能力与“9·11”时相同。民调显示，多达73%的美国人将“伊斯兰国”视为“非常严重”的威胁，另有17%的民众认为其是“较为严重”的威胁，近80%的美国人认为“伊斯兰国”在美国拥有资产，能够“在任何时候对美国发动大型恐怖袭击”。
抛开美国民众对恐怖主义威胁的认识，在世界范围内，近年来暴力事件的确有所增加。除了西方，在南亚、中东和非洲，威胁也变得日益严重。严格讲，这些暴力事件有很多并不属于恐怖主义。由于太多的地区恐怖组织参与到当地的内战中，因此很难确定恐怖主义造成的具体死亡人数。
在这种大背景下，美国面临的恐怖主义挑战可以细分为三类。一是，美国及其盟友所面临的实际遭受恐怖袭击的风险。就绝对值而言，该风险在美国很小，在欧洲也只是稍稍大了些。相比被恐怖分子杀害，普通美国人“更有可能遭到一名携带武器、蹒跚学步的孩子的射击”。
第二个挑战是政治上的。竞选期间，特朗普借助恐怖主义威胁，“拿下了很多分”。然而，保卫美国不仅意味着保卫美国人民的生命，还意味着捍卫美国的价值观，包括接纳一切爱好和平的宗教信仰人士、欢迎难民等。
最大的挑战，来自于美国国家利益在亚洲、非洲和中东穆斯林地区所面临的危险。这种危险表现在，在这些地区，一些国家社会不稳，政府失政，美国的一些伙伴国，像沙特阿拉伯，要么介入也门内战，要么在与伊朗的竞争中加剧了地区紧张局势，还有埃及等国，以宗教反对派与恐怖主义有关联为由，抵制民主化。
恐怖组织自身的演变
如今，伴随恐怖主义威胁变化的，是恐怖组织本身的不断演变。
一是，反对美国的组织变得更为激进。上世纪六七十年代，美国面对的是一系列的民族解放和左翼运动组织。尽管这些组织通常残酷无情，但它们为之奋斗的终极目标——民族自决权，却得到很多美国人的理解甚至钦佩，其对暴力的使用也颇为有限。例如，上世纪80年代，黎巴嫩真主党杀害了数百名美国人，但其暴力活动的对象主要是美国的海外军队和外交人员，而非本土平民。恐怖主义问题研究的先驱者之一、兰德公司总裁高级顾问布赖恩·詹金斯1988年说，“迄今为止，恐怖分子更感兴趣的似乎是让很多人看到，而不是让很多人死亡”。然而，“9·11”恐怖袭击终结了这种模式，之后的“伊斯兰国”，在此基础上更进一步。事实证明，为了向美国传达信息，“基地”组织愿意杀害数千名平民。其诉求并非民族自决权或国家政治制度的改变，而是要求美国完全撤出中东。“伊斯兰国”的行为，进一步确认了这一恐怖主义发展趋势。该组织不但大肆斩首人质、大规模处决平民，而且目标更为激进，试图建立一个“哈里发国”。
二是，恐怖组织在关注重点上更多地转向地区，但行动范围有所扩大。虽然“伊斯兰国”有足够的能力攻击欧洲并煽动成员对美国发起袭击，但其主要活动局限在中东当地。该组织试图保卫并扩张其自称的“哈里发国”，这期间，真主党、土耳其、沙特阿拉伯等地区敌人消耗了其大部分精力。相比之下，之前的“基地”组织则将更多的注意力放在袭击美国及其西方盟友上。不过，在行动范围上，以“伊斯兰国”为代表的恐怖组织把触角伸得更远。如今，技术上的进步使得大范围的行动变得更为可行。过去，阿富汗反抗苏联入侵的“圣战”者，通过发行杂志来对外宣扬其事业，但他们花了数年时间才使自己的斗争被外界广泛知晓。10年过后，“基地”组织可以从阿富汗指挥全球各地的成员，同时向国际媒体发送视频。今天，“伊斯兰国”以叙利亚为大本营，对外发布了至少有20种语言的大量宣传品，并利用社交媒体招募并指挥其成员。据联合国估计，迄今为止，已有多达约3万名外国武装分子前往伊拉克和叙利亚加入极端组织。这一数目比过去所有的“圣战”者人数都多。通过相关技术，“伊斯兰国”能大肆采用“独狼”战术来打击美国和欧洲。
三是，恐怖组织控制了大量的领土，这也被认为是迄今为止发生的最大变化。近年来，哈马斯控制了加沙地带，真主党对黎巴嫩的大部分地区拥有实际控制权，“基地”组织的分支在索马里等国控制了部分国土，而“伊斯兰国”在2014年鼎盛时期，更是一度统治了大小相当于整个英国的领土。这些组织的统治经常受到当地民众的欢迎，原因在于，在经历了连年的内战和无政府状态后，人民往往会欢迎任何形式的法律和秩序，无论其有多么极端。这种形势上的变化，部分解释了为何如今的恐怖组织更多地将关注点放在本地区。当然，巩固并扩张地盘，需要大量的兵力。由于这些恐怖组织拥有很多支持者，并且开展的活动不只是恐怖主义，击败它们因此很难。
需要指出的是，恐怖主义的成功，通常取决于其所攻击的政府及试图影响的国外受众的反应。在这一方面，如今的形势也有所变化，并且是往更糟糕的方向发展。
“9·11”以来，保护美国本土不发生大规模伤亡的恐怖袭击事件，本是一项无可厚非的“要紧事”，每任美国总统都应当做好这项工作。然而，这种关注被过度地放大，导致反恐胜利的标准被定义为在美国各地成功地阻止所有恐怖袭击。2013年，造成三名美国人死亡的波士顿马拉松爆炸案后，美国国会众议院国土安全委员会发起调查，宣称未能预防此次袭击，联邦政府反恐举措的效力令人质疑。按照这一标准，那些发生在本土之外的造成有限伤亡的袭击，如2012年美驻班加西领事馆遭袭事件，也成为政治难题。相比之下，真主党1983年在贝鲁特发动的袭击，造成数百名美国海军陆战队员和外交人员死亡，利比亚人1988年制造的洛克比空难造成270人罹难，时任美国总统里根没有受到政治惩罚。
今天的美国人根本没有心情接受这样一种事实：小规模袭击很难预防，外交人员本就该驻扎到危险地区，较低的本土恐怖袭击发生率意味着反恐的胜利而非失败。
特朗普政府如何应对
关于特朗普新政府该如何反恐，拜曼认为，必须保留奥巴马时期那些好的反恐举措，同时应对不断演变的挑战。
奥巴马任内，美国以小布什政府的后“9·11”时期反恐举措为基础，结合全球情报搜集、特工破坏活动和定点打击（通常通过无人机），沉重打击了恐怖组织，尤其是“基地”组织。在政府较为强力的地区，美国和伙伴国的安保部门合作，对涉恐嫌疑人进行监视、拘留、逮捕和关押。在巴基斯坦、也门、索马里等地，通过无人机打击来打击恐怖组织，迫使那些幸存的恐怖分子躲藏起来。这些举措使恐怖分子较以往难以开展全球恐怖主义活动。事实上，“基地”组织及“伊斯兰国”之所以转向“独狼”战术，部分原因便是组织严密的恐怖袭击来打击美国，变得更难了。
除了延续奥巴马时期的这些举措外，特朗普时期的美国，还必须充分利用技术的发展。当然，恐怖分子也会利用先进技术。另一方面，美国也可以利用恐怖分子的社交媒体，通过数字足迹来对其进行追踪。这对于识别和阻止“独狼”至关重要。
不过，反恐工作当今面临的最大挑战在于控制领土。在内战肆虐的地区，美国不得不制订并改进针对盟军和地方组织的相关训练计划。要想在地面上击退“伊斯兰国”等恐怖组织，并在其重新发起进攻和游击战时守住领土，这些武装必不可少。
从长远看，解决领土控制问题，需要对奥巴马时期的反恐政策进行根本性的调整。奥巴马政府虽然在整个大中东和非洲地区强力打击恐怖分子，却不愿陷入中东政治的泥沼。其结果是，击毙并逮捕恐怖分子的强力行动，往往与内战这一滋生并发展恐怖主义的环境相脱节。今后，美国的反恐政策必须以结束内战为中心。
然而，说起来容易做起来难。事实上，美国在叙利亚和伊拉克的军事训练项目，过去经常遭遇灾难性的失败。在长达数月甚至数年的训练后，美国援助的武装面对敌人仍会临阵逃跑。2014年6月，“伊斯兰国”占领摩苏尔时，约三万名装备精良的伊拉克武装面对1000名“伊斯兰国”武装分子弃城而逃，留下大量武器装备，便是一例。
因此，未来如果不在更广泛的层面上进行改革，美国的训练计划还会遭遇失败。今后，在伊拉克和叙利亚等地，美国应当全力改善政府的执政能力。问题不在于美国提供多少财政援助和如何推行民主化，而在于尽可能地遏制当地腐败，确保当地能够提供基本的社会服务。
