“9·11”在美国民众心中留下的阴影难以消除。民调显示，今天，40%的美国人认为，恐怖分子比“9·11”当年更具实力对美国发动重大袭击，73%的美国人将“伊斯兰国”视为“非常严重”的威胁……打着反恐的旗号，特朗普推出“禁穆令”，然而，美国民众并不买账。特朗普时代，美国应该如何反恐？近日，美国智库布鲁金斯学会中东政策中心高级研究员、乔治城大学外交学院副院长丹尼尔·拜曼在《国家利益》杂志网站撰文，就特朗普时代的美国应如何打击恐怖主义提出建议。文中不少观点纯粹站在西方立场上，本刊编译至此，仅供读者借鉴。
美国民众的恐怖阴影
在美国国内，自“9·11”以来，恐怖主义威胁一直处于较低水平。迄今为止，只有94名美国人死于“圣战”分子的袭击，远低于专家们在“9·11”发生后的预判。事实上，如果不算阿富汗裔美国人奥马尔·马迪恩2016年6月在奥兰多“脉动”夜总会制造的袭击事件（造成49人丧生），2001年以来，更多的美国人是丧命于右翼极端分子之手。
在欧洲，尽管目前的恐怖主义问题比美国本土严重，但并未超过过去几十年的水平。事实上，上世纪七八十年代发生在欧洲的恐怖袭击，其惨烈程度远比后“9·11”时代大。近年来，欧洲虽然发生了多起骇人的袭击，像2015年导致130多人死亡的巴黎恐怖袭击，但仅1988年，欧洲便有440人在恐怖袭击中身亡，其中绝大多数死于洛克比空难。
拜曼认为，恐怖主义威胁被美国民众人为放大了很多。在10余年强力反恐后，40%的美国人认为，恐怖分子如今比“9·11”当年更具实力对美发动重大袭击，31%的美国民众认为，恐怖分子袭击美本土的能力与“9·11”时相同。民调显示，多达73%的美国人将“伊斯兰国”视为“非常严重”的威胁，另有17%的民众认为其是“较为严重”的威胁，近80%的美国人认为“伊斯兰国”在美国拥有资产，能够“在任何时候对美国发动大型恐怖袭击”。
抛开美国民众对恐怖主义威胁的认识，在世界范围内，近年来暴力事件的确有所增加。除了西方，在南亚、中东和非洲，威胁也变得日益严重。严格讲，这些暴力事件有很多并不属于恐怖主义。由于太多的地区恐怖组织参与到当地的内战中，因此很难确定恐怖主义造成的具体死亡人数。
在这种大背景下，美国面临的恐怖主义挑战可以细分为三类。一是，美国及其盟友所面临的实际遭受恐怖袭击的风险。就绝对值而言，该风险在美国很小，在欧洲也只是稍稍大了些。相比被恐怖分子杀害，普通美国人“更有可能遭到一名携带武器、蹒跚学步的孩子的射击”。
第二个挑战是政治上的。竞选期间，特朗普借助恐怖主义威胁，“拿下了很多分”。然而，保卫美国不仅意味着保卫美国人民的生命，还意味着捍卫美国的价值观，包括接纳一切爱好和平的宗教信仰人士、欢迎难民等。
最大的挑战，来自于美国国家利益在亚洲、非洲和中东穆斯林地区所面临的危险。这种危险表现在，在这些地区，一些国家社会不稳，政府失政，美国的一些伙伴国，像沙特阿拉伯，要么介入也门内战，要么在与伊朗的竞争中加剧了地区紧张局势，还有埃及等国，以宗教反对派与恐怖主义有关联为由，抵制民主化。
恐怖组织自身的演变
如今，伴随恐怖主义威胁变化的，是恐怖组织本身的不断演变。
一是，反对美国的组织变得更为激进。上世纪六七十年代，美国面对的是一系列的民族解放和左翼运动组织。尽管这些组织通常残酷无情，但它们为之奋斗的终极目标——民族自决权，却得到很多美国人的理解甚至钦佩，其对暴力的使用也颇为有限。例如，上世纪80年代，黎巴嫩真主党杀害了数百名美国人，但其暴力活动的对象主要是美国的海外军队和外交人员，而非本土平民。恐怖主义问题研究的先驱者之一、兰德公司总裁高级顾问布赖恩·詹金斯1988年说，“迄今为止，恐怖分子更感兴趣的似乎是让很多人看到，而不是让很多人死亡”。然而，“9·11”恐怖袭击终结了这种模式，之后的“伊斯兰国”，在此基础上更进一步。事实证明，为了向美国传达信息，“基地”组织愿意杀害数千名平民。其诉求并非民族自决权或国家政治制度的改变，而是要求美国完全撤出中东。“伊斯兰国”的行为，进一步确认了这一恐怖主义发展趋势。该组织不但大肆斩首人质、大规模处决平民，而且目标更为激进，试图建立一个“哈里发国”。
二是，恐怖组织在关注重点上更多地转向地区，但行动范围有所扩大。虽然“伊斯兰国”有足够的能力攻击欧洲并煽动成员对美国发起袭击，但其主要活动局限在中东当地。该组织试图保卫并扩张其自称的“哈里发国”，这期间，真主党、土耳其、沙特阿拉伯等地区敌人消耗了其大部分精力。相比之下，之前的“基地”组织则将更多的注意力放在袭击美国及其西方盟友上。不过，在行动范围上，以“伊斯兰国”为代表的恐怖组织把触角伸得更远。如今，技术上的进步使得大范围的行动变得更为可行。过去，阿富汗反抗苏联入侵的“圣战”者，通过发行杂志来对外宣扬其事业，但他们花了数年时间才使自己的斗争被外界广泛知晓。10年过后，“基地”组织可以从阿富汗指挥全球各地的成员，同时向国际媒体发送视频。今天，“伊斯兰国”以叙利亚为大本营，对外发布了至少有20种语言的大量宣传品，并利用社交媒体招募并指挥其成员。据联合国估计，迄今为止，已有多达约3万名外国武装分子前往伊拉克和叙利亚加入极端组织。这一数目比过去所有的“圣战”者人数都多。通过相关技术，“伊斯兰国”能大肆采用“独狼”战术来打击美国和欧洲。
三是，恐怖组织控制了大量的领土，这也被认为是迄今为止发生的最大变化。近年来，哈马斯控制了加沙地带，真主党对黎巴嫩的大部分地区拥有实际控制权，“基地”组织的分支在索马里等国控制了部分国土，而“伊斯兰国”在2014年鼎盛时期，更是一度统治了大小相当于整个英国的领土。这些组织的统治经常受到当地民众的欢迎，原因在于，在经历了连年的内战和无政府状态后，人民往往会欢迎任何形式的法律和秩序，无论其有多么极端。这种形势上的变化，部分解释了为何如今的恐怖组织更多地将关注点放在本地区。当然，巩固并扩张地盘，需要大量的兵力。由于这些恐怖组织拥有很多支持者，并且开展的活动不只是恐怖主义，击败它们因此很难。
需要指出的是，恐怖主义的成功，通常取决于其所攻击的政府及试图影响的国外受众的反应。在这一方面，如今的形势也有所变化，并且是往更糟糕的方向发展。
“9·11”以来，保护美国本土不发生大规模伤亡的恐怖袭击事件，本是一项无可厚非的“要紧事”，每任美国总统都应当做好这项工作。然而，这种关注被过度地放大，导致反恐胜利的标准被定义为在美国各地成功地阻止所有恐怖袭击。2013年，造成三名美国人死亡的波士顿马拉松爆炸案后，美国国会众议院国土安全委员会发起调查，宣称未能预防此次袭击，联邦政府反恐举措的效力令人质疑。按照这一标准，那些发生在本土之外的造成有限伤亡的袭击，如2012年美驻班加西领事馆遭袭事件，也成为政治难题。相比之下，真主党1983年在贝鲁特发动的袭击，造成数百名美国海军陆战队员和外交人员死亡，利比亚人1988年制造的洛克比空难造成270人罹难，时任美国总统里根没有受到政治惩罚。
今天的美国人根本没有心情接受这样一种事实：小规模袭击很难预防，外交人员本就该驻扎到危险地区，较低的本土恐怖袭击发生率意味着反恐的胜利而非失败。
特朗普政府如何应对
关于特朗普新政府该如何反恐，拜曼认为，必须保留奥巴马时期那些好的反恐举措，同时应对不断演变的挑战。
奥巴马任内，美国以小布什政府的后“9·11”时期反恐举措为基础，结合全球情报搜集、特工破坏活动和定点打击（通常通过无人机），沉重打击了恐怖组织，尤其是“基地”组织。在政府较为强力的地区，美国和伙伴国的安保部门合作，对涉恐嫌疑人进行监视、拘留、逮捕和关押。在巴基斯坦、也门、索马里等地，通过无人机打击来打击恐怖组织，迫使那些幸存的恐怖分子躲藏起来。这些举措使恐怖分子较以往难以开展全球恐怖主义活动。事实上，“基地”组织及“伊斯兰国”之所以转向“独狼”战术，部分原因便是组织严密的恐怖袭击来打击美国，变得更难了。
除了延续奥巴马时期的这些举措外，特朗普时期的美国，还必须充分利用技术的发展。当然，恐怖分子也会利用先进技术。另一方面，美国也可以利用恐怖分子的社交媒体，通过数字足迹来对其进行追踪。这对于识别和阻止“独狼”至关重要。
不过，反恐工作当今面临的最大挑战在于控制领土。在内战肆虐的地区，美国不得不制订并改进针对盟军和地方组织的相关训练计划。要想在地面上击退“伊斯兰国”等恐怖组织，并在其重新发起进攻和游击战时守住领土，这些武装必不可少。
从长远看，解决领土控制问题，需要对奥巴马时期的反恐政策进行根本性的调整。奥巴马政府虽然在整个大中东和非洲地区强力打击恐怖分子，却不愿陷入中东政治的泥沼。其结果是，击毙并逮捕恐怖分子的强力行动，往往与内战这一滋生并发展恐怖主义的环境相脱节。今后，美国的反恐政策必须以结束内战为中心。
然而，说起来容易做起来难。事实上，美国在叙利亚和伊拉克的军事训练项目，过去经常遭遇灾难性的失败。在长达数月甚至数年的训练后，美国援助的武装面对敌人仍会临阵逃跑。2014年6月，“伊斯兰国”占领摩苏尔时，约三万名装备精良的伊拉克武装面对1000名“伊斯兰国”武装分子弃城而逃，留下大量武器装备，便是一例。
因此，未来如果不在更广泛的层面上进行改革，美国的训练计划还会遭遇失败。今后，在伊拉克和叙利亚等地，美国应当全力改善政府的执政能力。问题不在于美国提供多少财政援助和如何推行民主化，而在于尽可能地遏制当地腐败，确保当地能够提供基本的社会服务。
针对“伊斯兰国”，目前，该组织的领地、兵源和资金都在不断缩减，如果继续失利，其在中东本地的武装分子将会转向地下斗争，而多达数万名的境外武装分子则有可能返回本国或前往其他国家传播恐怖主义。今后，“伊斯兰国”将可能更多地鼓励“独狼”式恐怖袭击。换言之，即使这个所谓的“哈里发国”的“首都”拉卡被收复，反恐工作也仍未取得最终胜利。
在其他地区，美国所能期望的最好局面，可能是暴力得到遏制。例如，叙利亚的邻国境内如今拥有数百万的难民，约旦、黎巴嫩、土耳其都面临严峻的恐怖主义威胁。向这些国家的反恐部门提供援助，帮助其维护边境安全并扛起难民负担，将降低恐怖主义问题外溢的可能性。
拜曼认为，美国不能也不应无处不在。特朗普的一部分工作，是划清重要利益和边缘利益，一些事情最好留给盟友去做。例如，可以继续让法国在北非和西非发挥反恐“领头羊”的作用。特朗普时代，新政府应当将其有限的实力用于真正的威胁。
国内反恐政策的挑战
不过，新总统特朗普可能会发现，在反恐问题上，相比中东地区，国内的情况反而更不好应对。自“9·11”以来，美国反恐政策的三个最大失败之处都与国内政治有关。
一是，制度化的缺失。在小布什和奥巴马任内，一些饱受争议的反恐措施，如定点清除、加强对内监视、FBI诱捕行动、未经审讯羁留等，却是反恐斗争的核心。另外，美国对伊拉克尤其是叙利亚境内“伊斯兰国”的轰炸行动，在法律上的依据有些站不住。今后，不管新政府是扩大还是收缩反恐政策，公开辩论和立法都是关键。只有相关立法跟上了，才能使行政机构和司法机构站稳脚跟，也才能使美国政府能就反恐问题进行必要的长远规划，从而确保反恐行动不会因法律细节的缺失受到不必要的限制。
二是，社会应变力的丧失。事实表明，自“9·11”以来，美国本土的恐怖袭击伤亡很低，但民众对恐怖主义的恐惧感却居高不下。奥巴马在任内曾试图淡化恐怖主义威胁，未能成功。如今，有关“伊斯兰国”的暴行——尽管这些暴行并未直接涉及美国本土，甚至是太多的美国公民——已经导致美国国内对恐怖主义的恐惧大增。恐怖组织要想在美国传播恐惧和制造混乱，是件容易事。有鉴于此，新总统特朗普必须做好平衡，一方面要让美国民众放心，相信其会认真对待恐怖主义威胁，另一方面也要注意不能因强调恐怖主义威胁而造成恐慌，从而让恐怖分子得逞。
三是，美国移民群体和主流社会的隔阂可能加剧。在大选期间，特朗普对美国穆斯林群体的“妖魔化”及其上台后的相关政策所产生的负面影响，会一直发酵。对于这位新总统而言，一个理想的做法是，敦促各州和当地政府官员与穆斯林群体展开合作，不仅要阻止该群体内部的激进主义，也要保护穆斯林不受右翼极端分子的伤害。良好的族群关系及对美国穆斯林所面临的日常安全威胁的承认，有助于把出现极端化的几率维持在较低水平，并确保在出现极端化时，执法部门能够得到穆斯林群体的配合。
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（编辑：马瑛）
