【国有林区改革 • 特别策划】重点国有林区的改革路

文/ 王月华 谷振宾

新中国成立以后，为尽快复苏国家经济，满足社会主义初级阶段经济建设的需求，国家将大面积集中分布的天然林划归国有，大举开发东北、西南、西北的森林资源丰富地区，在黑龙江、吉林、内蒙古、云南、四川、青海、陕西、甘肃、新疆9省（自治区）建立了138个国有林业局。目前，在东北、内蒙古重点国有林区有5个森工（林业）集团，共87个国有森工企业（林业局）。

重点国有林区开发建设至今，经历了我们熟知的计划经济时期和市场化转型时期，以及生态文明背景下的改革3个阶段，国有林区改革从未停止过探索。

从开发国有林区到80年代中期，东北、内蒙古重点国有林区走上了一条以资源开发为主的道路。大约30年的时间，东北、内蒙古重点国有林区成过熟用材林面积减少了584.22万公顷，下降幅度为48.82%；蓄积减少了8.14亿立方米，下降幅度为49.01%。

计划经济时期，东北、内蒙古重点国有林区的改革主要发生在林业管理体制方面，在国民经济管理体制变迁的大背景下，林业管理为适应森林工业与林区发展、造林与森林经营需求而做出的被动调整。从新中国成立到20世纪末的50多年时间里，林业管理机构和职能多次发生变化，森林资源管理体制经历了森林工业与森林经营分分合合、中央和地方对森林资源管理权限放放收收的制度变迁。

迫于可采森林资源濒临枯竭的压力，从20世纪60年代开始，我国开始重视森林资源保护，并加强森林资源培育。1961年12月，财政部、原林业部联合发出通知，在东北、内蒙古国有林区的森工企业正式建立育林基金制度，规定每销售1立方米原木提取10元作为育林基金，专款专用。育林基金制度的实施，使国家后备森林资源的培育开始有了稳定的资金渠道；1984年9月，第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《森林法》；1977年开始，在各省先后建立了每5年复查一次的森林资源连续清查体系，这是国家森林资源连续清查，即一类清查；1987年开始实行森林采伐限额管理制度，是加强森林资源保护和管理的一项重要制度；从1989年起，原林业部陆续向内蒙古自治区、黑龙江省、吉林省、大兴安岭林业集团公司、福建省、云南省、四川省派驻了森林资源监督专员办事处，同时，东北、内蒙古重点国有林区森工（林业）集团也先后向所辖林管局、林业局、林场派驻了森林资源监督机构。

20世纪80年代初，市场经济元素随改革开放的春风传播到了国有林区，国有森林资源资产化管理改革迈出了实质性的步伐：首先是明确了森林资源的产权特征。1989年，国务院同意原林业部向东北四大森工集团所属各国有林业局核发林权证，明确了国有森林、林木和林地的中央所有权。其次是将森林资源实行资产化管理。1993年，原林业部与国家国有资产管理局联合下发《关于加强国有森林资源产权管理的通知》，明确对国有森林资源实行资产化管理，盘活森林资源资产的存量，维护国家所有者权益。再者是推动国有林区政企分开。原林业部缩小了指令性计划，扩大了指导性计划，使得企业在计划、劳动、工资、财务、销售等方面的权限扩大。1984年10月，十二届三中全会发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出对政府与企业关系进行界定，各级政府原则上不再经营企业，原林业部将大兴安岭林业管理局的企业管理职能委托给黑龙江省代管，成立大兴安岭林业公司，实行政企分开、计划单列和投入产出包干。1991年10月，根据国务院批转国家计委、国家体改委、国务院生产办公室《关于选择一批大型企业集团进行试点请示》的通知要求，东北、内蒙古四大森工同时被列入国家第一批57户试点企业集团，成立内蒙古大兴安岭森工企业集团、黑龙江大兴安岭森工企业集团、黑龙江森工企业集团和吉林森工企业集团，开启了重点国有林区的企业化发展之路。

以天然林保护工程启动为标志，国有林区进入一个新的发展时期。进入21世纪的国有林区改革，核心目标是为国有森林资源保护和国有林区生存发展探索出路，瞄准国有林区体制机制不活这一根本问题，上下联动，走出了多样化的改革路径。

2004年，原国家林业局在内蒙古、吉林和黑龙江选择具有代表性的6个森工企业（林业局），进行重点国有林区森林资源管理体制改革试点，目标是建立省级以下垂直领导的森林资源管理体系。按照政企分开的原则，把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国有森林管理机构代表国家行使并履行出资人职责，享有所有者权益，保障国有森林资源可持续经营。改革为试点局带来了一些可喜的变化：一是森林资源管理权与经营权分开后，使得企业经营者认识到了保护森林资源的重要性；二是增强了森林资源管理人员责任意识，管理手段有所提高；三是为提升森林质量而加强森林经营的意识提高了。但因经费渠道没有理顺、管理职责不完善，此次单项改革的成效并不明显。

为确保林地经营权责利相一致，在保持林地国家所有权不变的前提下，赋予了承包职工的林地经营权、林木及林下资源的所有权、收益权和处置权，探索对国有林地的多种承包经营模式。2006年1月14日，国务院正式批准伊春作为国有林区林权制度改革试点单位，进行国有林区林权制度改革的尝试。2006年4月29日，国有林区林权制度改革试点在黑龙江省伊春市5个林业局的15个林场8万公顷（施业区）林地上展开。按照“远封近分”的原则，对浅山区林农交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的部分国有商品林，按每户5公顷～10公顷的规模，由林业职工家庭承包经营，承包期限为50年。伊春国有林区林权制度改革为国有林地放活经营探索了一条新的路径，但因存在林地破碎化等问题，国有林权制度改革没有深入进行。

五大森工集团所属的87个森工企业一直代行地方政府社会管理和服务职能，这是历史形成的。重点国有林区开发建设过程中，按照“先开发、后建设”的思路，逐步形成了“先有林业企业、后有社会和政府”的格局和“独木”支撑林区经济、社会和政府运转的模式，逐渐形成了相对独立封闭，对内全包全管、对外自成体系的特殊社会区域，政企、政事、事企、管办不分。

张涛绘制

2005年，按照吉林省委、省政府“整体改制到位，债权债务清理到位，职工身份转换到位，国有资本退出到位，基本建立现代企业制度”的总体要求，吉林森工集团将职工医院、资源综合开发单位、建筑安装公司、机修厂及供水、供暖、供汽、网络传输、宾馆、商业、环卫等95个辅业单位，涉及资产3.4亿元，职工15,591人，全部转制民营，实行市场化运作；几年内分离社会事业单位87个，所属的60所中小学成建制移交所在地政府。

2008年，内蒙古森工集团将所承担的教育、卫生、电视、报社、公安后勤、消防、社保、环卫、计生、无线电管理、供水供暖等企业办社会职能全部纳入剥离范围，移交属地管理；林区16万名职工的医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险全部纳入属地统筹，享受属地参保人员同等待遇；采伐以外的所有辅助产业、林产工业和多种经营产业全部实现国有资产、国有职工身份“双退出”。

长期以来，森工企业剥离政府、事业、社会管理与服务职能是东北、内蒙古重点国有林区改革的关键难题，各地的改革进展缓慢，甚至出现剥离后的机构和人员再回到森工企业的倒退。政企社分离，难点在于剥离后的机构和人员由谁来接？改革的成本由谁承担？这些问题都要由顶层设计来解决。

黑龙江森工集团所属清河林业局和黑龙江大兴安岭集团所属十八站林业局在改革国有林区管理体制方面进行了实践。两者改革的共同点是，在一个林业局内部实行政企分开、森林资源管理与生产经营分开为目标的改革。为了实现政企分开，清河林业局管辖区内，成立清河林区管理委员会，承担政府管理林区社会职能；加挂清河林区国有林管理局，承担原林业局林业行政管理职能；新成立林业经营公司，注册为企业法人，承担原林业局生产经营活动。上述机构之间自主运营，独立核算。在没有地方政府承接企业社会管理职能的困境下，清河林业局在原林业局机构的基础上成立了政府的派出机构，这是清河林业局改革的创新之处。十八站林业局改革分为三步：第一步，分解林业局职能，整合精简管理机关；统筹社会事务，模拟政企分开管理；剥离辅业单位，推行市场化经营；组建专业公司，模拟法人独立经营；实施林场转型，模拟事业化管理；创新用工分配机制，推进综合配套改革。目前第一步已基本完成。

清河林业局和十八站林业局的改革，尚属于一种近似于模拟式的管理体制改革。由于没有真正成立地方政府部门，这两个林业局的政府管理职能依然在林业局内部，承担社会职能的机构没有独立的经费来源，还依靠企业供养，还不是真正意义上的政企分开。

2015年3月17日，中共中央、国务院印发《国有林区改革指导意见》，全面推进东北、内蒙古重点国有林区改革。目前，各地的改革正在探索过程中。

改革围绕“两个确保、两个逐步、两个创新”进行。两个确保：一是通过停止天然林商业性采伐，确保森林资源的稳步恢复和增长，在黑龙江省停伐试点基础上，有序停止内蒙古、吉林重点国有林区天然林商业性采伐；二是确保职工基本生活有保障。两个逐步：一是逐步推进林区政企分开；二是逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构，将森林资源管理权和森林资源经营权分离。两个创新：一是创新森林资源管护机制，根据森林分布特点，采取行之有效的管护模式，凡是能通过购买服务方式实现的要面向社会购买；二是创新森林资源监管体制。

为加强对国有林区改革的组织领导，协调解决改革中遇到的困难和问题，国家成立了由国家发展改革委和国家林业和草原局牵头，民政、财政等多个部门参加的国有林场和国有林区改革工作小组。国家林业和草原局和内蒙古、吉林、黑龙江三省（区）政府也成立了领导小组，国家林业和草原局多次组织开展改革督察和调研，多次召开会议部署推进改革。

为支持改革，原国家林业局积极协调相关部门增加投入，完善配套政策。天然林保护工程森林管护和社会保险补助标准进一步提高，对与木材停伐相关金融机构债务每年安排贴息6.37亿元。社会性基础建设项目中央投资比例由80%提高到90%。交通运输部印发《关于贯彻落实中发〔2015〕6号文件促进国有林场（区）道路持续健康发展的通知》，将国有林区道路按照道路属性类别纳入相关公路网规划。国家发展改革委启动了国有林区森林防火应急道路和管护用房建设试点，已安排投资5.4亿元。

在各方面的共同努力下，重点国有林区各项改革稳步推进，并取得积极进展和初步成效：一是改革方案全部获批。协调相关部门，做好各地改革方案的研究制定和修改完善工作，会同发改委先后批复了三省（区）改革方案，重点国有林区改革进入全面推进阶段。二是停伐政策全面落实。全面停止天然林商业性采伐，每年减少木材产量373.4万立方米，安排停伐补助和相关债务利息补助，标志着重点林区以牺牲森林资源为代价的发展历史彻底结束，从此进入了全面保护的新阶段。三是富余职工基本得到安置。通过增加管护岗位、发展特色产业、劳务输出等方式，共转岗安置富余职工6.94万人，职工收入逐步提高，林区社会保持和谐稳定。四是社会管理职能逐步移交剥离。内蒙古森工集团承担的社会职能已全部剥离移交，吉林、龙江、长白山森工集团完成了部分社会职能的移交。龙江森工总局梳理了森工改革内外关系，厘清11个国家部委、32个省直厅局与森工改革任务的关系；厘清森工10大类80余项社会职能与省直厅局、10个地市及52个县区的承接关系，制定了重点国有林区改革时间表、路线图，梳理了问题清单与责任清单。五是建立国有林管理机构稳步推进。2017年2月12日，内蒙古大兴安岭重点国有林管理局挂牌成立，迈出了重点国有林区管理体制改革的关键一步。吉林省在林业厅职能处室加挂了牌子，履行重点国有林区森林资源管理职责，龙江森工和黑龙江大兴安岭正在开展试点。六是森林资源保护管理不断加强。开展了重点国有林区森林资源二类调查、森林经营方案编制和可持续经营试点，在内蒙古组织开展了毁林开垦专项整治行动，森林资源得到有效保护。 （本文图片由作者提供）