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》。
关于法官合理工作量的调研
——以江门基层法院年度工作量为切入点
钟菁 陈华
一、问题的提出
江门市地处珠三角地区又毗邻粤西，共有基层法院7个，以蓬江、新会法院为代表的基层法院法官年结案量超过150件，其受理的案件类型、复杂程度、案件数量与人员调配等，无论相对珠三角地区还是相对广东欠发达的粤西地区均具有一定的代表性。以蓬江法院为例，其地处江门市中心城区，经济交往频繁、文化发展繁荣、人口流动较大，是各类矛盾纠纷最集中的地方，蓬江法院近年来受理的案件数一直居全市第一，承担了我市四分之一的司法审判工作，审判执行压力有增无减。
该法院近几年的收案量一直居高不下，2013年收案总量13095件，结案12276件；2014年收案总量11883件，结案11248件；2015年收案总量12004件，结案10602件。尤其是2015年以来，受立案登记制、新民诉法实施及辖区宏观经济等大趋势的影响，我院民商事案件收案量明显增多，审理难度增大，诉讼保全数量剧增，面临的办案压力空前巨大。目前，该院“案多人少”矛盾十分突出，法官承受着巨大的工作压力，身体和精神长期处在高度紧张的状态。
此外，本轮司法改革的核心是法官员额制改革，即在法院现有在编人员数额基础上，通过人员分类配备审判单元，缩减进入法官精英队伍的人数。故此，在司法改革大背景下，为提升司法效率，保证审判质量，必须客观、理性地认识和把握基层法官工作状态，通过合理确定基层一线办案法官工作饱和度，科学核定法官工作量，并通过优化法院队伍结构及审判资源配置等有效途径，让法官专心从事与行使审判权相关的审判核心事务。
二、基层法官的工作现状及潜在问题
（一）基层法官工作的“苦”与“累”
长期以来，“案多人少”的司法实践难题困扰着很多发达地区法院尤其是基层法院。
1.
高压工作模式消耗法官的精力和体力。
法官每天的工作时间要分配用于阅卷、开庭、接待、调解、送达、保全、撰写法律文书、调研报告、案例汇报等事务，每天都在同时处理多起案件，其精力十分有限，很多工作都需要利用下班或周末时间完成。尤其在年底，周六保证不休息，周日休息不保证已成为工作常态。法官有限的精力疲于应对繁重的工作任务，身体长期处于亚健康状态，根本没有更多的精力去钻研法律或者培养其他兴趣爱好。
以蓬江法院为例，近几年来该院一线法官的结案情况如下（见表一）：
表一：基层法院近五年案件数量及法官配备情况表
从该院案件审理及人员配置看，目前法院具有法官编制的人员占在编总人数的70%左右，但其中有25%左右具有法官职称的法官不在审判一线，法官的人均办案总数超过200件。一年的时间扣除法定节假日、法定年休假、双休日等，剩余的有效工作日大约有240天，相当于法官每天要审结1件案子，审判任务相当繁重。
2.
繁杂多样的辅助事务挤占法官的时间。
在现行的司法体制机制下，法官每天不是简单地坐堂办案，还须兼顾除审判以外的其他工作。一是事务性工作繁多。许多当事人矛盾尖锐，法官经常要担起接待和安抚当事人的工作，有时一接待就是半个工作日，其他诸如外出送达、查封保全、调查走访等，事无巨细都要负责管理，消耗了法官大部分的工作时间。此外还有来自上级或者各级机关的大大小小的会议要参加，让法官们分身无术。
二是需配合从事宣传调研工作。法院要参与社会综合治理职能，将法律宣传带入社区，而这一系列的工作，往往是由法院的骨干法官来兼任；另外，面对来自上级法院及各级机关的司法调研任务也令法官们应接不暇，一些优秀的中青年法官还须承担调研信息宣传等文字工作，占用了他们大量的时间，据法官们反映，其大部分稿件往往需要利用业外时间才能完成。
三是法官审判缺乏自主性降低了审判效率。现阶段，各法院的案件审批权仍未完全下放，许多案件均须报庭长、院长审批，不仅增加了法官的工作量，还拉长了案件的审理周期。面对有当事人上访或上诉改判的案件，承办法官还要进行书面汇报或撰写自查报告等，影响案件审理效率。
3.
不科学的考核指标挫伤法官工作积极性。
为进一步充分尊重司法规律，尊重法官主体地位，去年年初，最高人民法院作出了取消对全国各高级人民法院考核排名，仅保留审限内结案率等若干必要的约束性指标的决定。但事实上，指标导向的存在仍使许多考核项目并未真正从对法官的业务考量标准中剔除。
从内部来说，指标导向的压力下，上级法院仍定期对下级法院的审判质效指标进行通报，并在某种程度上作为评先评优的依据，法官们不得不人为加大工作量，以追求审判质效指标的优化，如增加调撤率、压低上诉率、信访率，提高年底结案率等等。从外部来看，法院还要应对地方党政机关以及上级部门的各种考核，比如各类调研宣传、司法建议、案例汇编、维稳工作等等。不尽科学的考核或非考核指标无形中加大了法官工作量和压力。
（二）法官长期极限工作的“忧”与“虑”
法官长期处于高压的工作环境中，势必造成案件质量与法官审判精力的巨大冲突，对法院的长远发展以及法官的身心健康都造成严重影响。
1.
直接影响案件质量。
在法官整体素质相对稳定的情况下，办案的高质量主要依赖于以下因素：一是对案件有充分细致的了解，特别是针对当事人双方的证据要进行充分的调查核实；二是与当事人进行有效沟通，以准确把握案件争议焦点；三是对判案结论有慎重的考虑，特别是对于疑难复杂案件要依赖合议庭讨论决定；四是对法律文书的说理要清晰，对相关法律问题要进行深层剖析。这些工作都需要花费法官大量的时间和精力来完成，如果让过多其他事务挤占法官的审案时间或因大量的案件涌入而缩短了每件案件的审理时间，办案质量必然难以保证。当下的工作评价体系既要求结案量又要求高质量，导致很多法官在不断挑战自己的极限，经常连做梦都在处理当事人间的纠纷，同时也担心自己承办的案件出现差错。
2.
间接影响司法公信。
法院以审判执行为中心任务来建立司法公信，而只有当每个个案、每个细节都处理得当才能树立司法公信。在案件数量激增而有效时间却很少的情况下，法官倾尽全力都难以及时处理案件问题以及有效保证案件质量，即持续的审判压力可能造成分配给每个案件、每个当事人的时间相对减少，有时在庭审中为了节约时间而允许当事人自由陈述的时间也不多，当事人往往因自身诉求得不到充分表达而感到法官办案不公或者办案效率不高。另外，法官在极度繁忙疲劳的时候，可能会出现裁判文书错漏、说话态度急躁等问题，都会引起当事人对司法人员素质和司法公信的质疑。
3.
长远影响法院自身发展。
法院已成为人才流失的“重灾区”，据广东高院院长郑鄂在云浮代表团参加会议时指出
[
①
]
，广东每年约有200名左右的人员从法院离开，特别是在发达地区，法官每年工作时间达到300天以上。据网上一份《法官生存状态调查问卷》
[
②
]
对2660份问卷进行统计和分析后显示，法官群体对于目前工作的整体表示满意的比例较低，仅占调查总数的12.37%，没有想过离开法院的法官仅占5.53%。法官工作任务重、审判压力大、工资待遇低等是法官对目前工作环境不满的重要原因。如果过度的审判压力无法得到缓解，法官的身心健康无法得到保障，则会加重人才流失的危机，影响法院审判机制的正常运行。
另外，当法官每天疲于结案，个人理论学习和提升的空间完全被挤占，其素质也就无从有效提升。由于没有理论体系作为思考的支撑，法官的学术水平和调研能力长期得不到突破，只能机械办案，最终也将沦为司法工匠。从可持续发展的角度看，对队伍素质的建设以及法院整体形象的树立都非常不利。
三、如何测算法官合理工作量
（一）测算法官工作量的考量因素
研究法官工作量，就是要保证在正常的工作状况下，一名法官在单位时间内办理案件的数量。由于不同审级、不同地区法院的差异，无法用某个统一、确切的数字来概括法官工作量，但是对于影响法官工作量确定的因素却是可以分析的。
1.
案件类型差异性。
不同案件类型的审理难易不同，因此也影响案件的审理效率。案件的差异性主要体现在不同类型的案件之间、同一类型但争议内容不同的案件之间、类型与内容基本相同但当事人不同的案件之间等等
[
③
]
。比如审理建筑工程、医疗纠纷案件往往涉及鉴定问题，相比审理离婚案件用时要长很多；比如审理民间借贷纠纷案件，有些是事实清楚、法律关系明确，而有些则是涉及恶意诉讼、证据混乱、缺失等，案件的审理难易自然不同。普通程序与简易程序、小额速裁，判决与调解等用时都不一样。
2013年以来，蓬江法院根据案件性质和特点，重新划定各业务庭受案范围，推行“专案专审”
[
④
]
。法院机关设置专业审判庭，分别审理房地产纠纷、公司股权纠纷、企业破产案件、医疗纠纷、知识产权纠纷等较为复杂的案件类型；人民法庭按照属地原则，主要分流审理绝大部分的基层简易民商事案件，侧重于调解工作原则，实现案件快审快结。故即使在不同的民事法庭中，其案件用时完全不同，法官的工作量也应区别对待。
2.
办案主体差异性。
法官作为案件的承办主体，自然对审判效率起着至关重要的作用。法官的差异性主要表现在：一是工作能力的差异。主要表现在不同年龄阶段其理论水平、业务能力、实践经验等不同。工作年限越长，经验越丰富的法官在处理同类型案件时用时相对较少，但年轻的法官因其理论系统较为全面、扎实，在理论适用以及案件分析说理上可能更胜一筹；二是性格差异。性格外向积极的法官因能投入更多的工作热情，在与当事人的交流当中可能更为得心应手，其调查、送达、调解等效率可能相对较高。同时，性格的差异也可能影响本人对工作的抗压能力，从而影响案件的审结效率。
3.
审判结构差异性。
案件审理采取的组织形式存在差异也将影响法官工作量。目前，蓬江法院在开展司法改革试点的三个人民法庭是通过“1+1+1”（即一个法官配备一个法官助理和一个书记员）的审判配置模式进行案件审理，而其他的业务庭室基本都是一个法官加一个书记员的配置模式，即“一审一书”模式，甚至由于人员不足，有些庭室是两个法官共同配置一个书记员，有些庭室但并非每个庭室都配置机动的辅助人员。而只有为法官配置优秀的审判辅助人员，高效协助法官处理案件送达、调查、记录、装订、信息录入、案件归档等各种审判辅助性事务，使法官有更多的精力投入庭审及文书制作，才能大大提高办案效率。
此外，由于各辖区的经济条件不同，物资配备的差异也在一定的程度上影响法官工作量的测算。从该院自身看，主要表现为院机关本部以及各人民法庭及各镇街派出法庭的差异，具体体现在外出送达、调查、审批文印、庭审设备等方面的差异。从本市法院看，蓬江法院作为市区法院，其经济条件、交通便利程度、物资装备、科技投入、后勤保障等各方面都相对优于偏远地区诸如恩平、开平、台山等地区，故在审判效率方面或多或少会高于本市其他法院。
（二）如何合理设置法官合理工作量
1.
测算依据。
由于各种客观差异因素的存在，故在测定法官工作量的样本选择上应尽量选取具有一定代表性的研究样本。本文调研主要以该院民商事业务庭中的办案现状切入，测算的审判组织形式是“一审一书”的组合形式，并只考虑法官正常的工作时间，排除加班时间。
本课题通过对本院11个民事法庭共44位法官的日常审判工作情况进行调查，从核心审判角度测算法官工作量。从受访的案件类型看，涵盖了该院审理的所有一审民商事案件；从受访的庭室看，包含了院机关本部、城区派出法庭及正在进行审判运行机制改革试点的三个镇街人民法庭；从受访法官基本情况看，选取的调查样本工作经验较为丰富，为该院的审判骨干，其中从事五年及以上的法官有38人，占总受访人数的86.36%。
课题组以案件审理的具体流程为主线设置调查内容，将审判工作区分为核心审判事务工作用时（表二）与事务性辅助工作用时（表三）（以蓬江法院2015年审理民事案件的基本情况为样本），具体统计情况如下：
表二：核心审判事务用时统计表
表三：事务性辅助工作的用时统计表
除此之外，法官需抽出时间参加各类培训、会议、案例研讨、调研等，该部分的用时以每月大概费时2天计算（以每年的固定外出培训5天，加上不定期分部门的业务培训及系统会议等业外事务为例进行估算），一年大概用时24天。据此，根据上文所述，若法官一年除去各种节假日之后实际工作日以240天计算，则实际从事审判实务的时间为216天，每天实际工作时间为6.5小时，则每位法官每年的实际工作时间合计为1404小时（216天×6.5小时=1404小时）。
2.
测算方法。
以表二、表三所统计的数据为依据，根据某些审理环节中发生频率的百分比乘以平均耗时可以得出该环节平均所需用时，再根据各个环节的用时相加即可得出审理单件案件所需的平均用时，具体计算分别如下：
以判决结案的案件用时统计，其中：
简易程序：A+B+C+D+E+H+I+J+K+L（简易）=13（小时）。
普通程序：A+B+C+D+E+F+H+I+J+K+L（普通）=20.75（小时）。
如果法官仅负责案件核心审判任务的工作，则其单个案件所需的平均用时分别如下：
简易程序：A+B+C+D+E+H=6.84（小时）。
普通程序：A+B+C+D+E+F+H=13.66（小时）。
另外，根据该院2015年的审判运行动态分析报告显示，上述被调研的11个民事审判庭判决结案率为54.86%，则调解撤诉率为45.14%，其中需通过开庭审理方可调解或撤诉成功的案例约为62.37%。故以调解结案的单个案件所需平均用时大概分别如下：
简易程序：A+B+C+（D+E）×62.37%+G+I+J+K+L（简易）=9.92（小时）。
普通程序：A+B+C+（D+E+F）×62.37% +G+I+J+K+L（普通）=13.47（小时）。
如果法官仅负责案件核心审判任务的工作，单个案件所需的平均用时分别如下：
简易程序：A+B+C+（D+E）×62.37%+G=3.76（小时）
普通程序：A+B+C+（D+E+F）×62.37% +G=6.38（小时）。
根据简易程序与普通程序的案件比例，可得出，在目前的人员配置情况下，审理单个民事案件平均大概所需用时分别如下：
以判决结案：13×50.35%+20.75×49.65%=16.85（小时）。
以调解结案：9.92×50.35%+13.47×49.65%=11.68（小时）。
如果法官仅负责案件核心审判任务的工作，则其审理单个民事案件平均大概所需用时间如下：
以判决结案：6.84×50.35%+13.66×49.65%=10.22（小时）。
以调解结案：3.76×50.35%+6.38×49.65%=5.06（小时）。
那么，根据“法官审判工作量=法官每年实际办案时间÷单个案件办理所需时间”的计算公式，该院民事法官在参与了案件审理的全部环节之后的审判工作量=1404÷（16.85×54.86%+11.68×45.14%）=96.76（件）≈97（件）。
而如果法官仅负责单个案件核心审判任务的工作，则其审判工作量=1404÷（10.22×54.86%+5.06×45.14%）=177.95（件）≈178（件）。
综上，课题组认为，法官的审判工作量与审判辅助人员的配置密切相关。在未来的审判运行机制改革中，若改变当下“一审一书”的审判组合形式，将事务性程序性的辅助审判工作交由辅助人员完成，那么民事法官的工作量可以在97～178件案件之间进行调配。
四、科学安排法官工作量的可行性建议
目前按照“一审一书”的审判组合形式来看，法官的工作容量已经远远超过合理工作量。故此，在法院收案数量持续上涨，法官员额不断深入探索，人案矛盾仍然尖锐的大背景下，如何适当分配法官工作量，使法官回归正常的工作状态，笔者认为可以从以下几方面进行努力：
（一）准确把握审判运行改革与法官工作容量的问题
