蒋宝麟 | 清末废科举后科举经费体系的转型

无论是科场经费还是考棚经费，无论归“内销”还是属“外销”，这些名目繁杂的经费均直接服务于科举考试。然科举既废，官府支出与各级科举考试相关的费用顿失原有用途。这些全国范围内的巨额经费用途如何处置，数额如何分成，即成各方争议的焦点。

距科举制废除不足两个月，1905年11月29日，主持全国新式教育的学务大臣（其办事机构为总理学务处，或称京师学务处、学务处）孙家鼐上奏，要求各省将有关科举各项经费，无论内销、外销，全部提解京师：

查各省报部之款，如文武乡试经费、廪粮、岁贡牌匾花红、进士花币、举人进士牌坊银两、举人盘费、主考盘费、协济会试等项，各省名目不同，皆为科举例支款项。现科举既停，拟请饬下各将军、督抚尽数解京，专备学务用款。科场外销款项数尤繁巨，应并解京。近据各督抚电复户部，多称外销各款拟留为本省办理学堂之用。查各省地方公款，如学田、书院、义学、宾兴、册局等类，但能实心清理，专作兴学之需，就本地款目办本地学堂，挹彼注此，足资应用。此外，凡关于科举各项，无论报部、外销，一并提解京师。

同日，朝廷颁发上谕批准此请，“着各省督抚将关于科举各项用款，无论报部、外销，尽数解京，专备学务经费”。很明确，学务处试图将包括各省科场经费在内的所有科举经费全部用于京师学务，但未指明考棚经费是否在其列。但上谕中的“关于科举各项用款”，考棚经费应包括在内。然而，几天之后，学务处便被新的机构取代。

此前，9月29日，山西学政宝熙曾奏请设立学部，建议其经费“兼资外省财力，略为补助”，其中岁科两试经费，“按照省分大小，将三年所筹之棚费，每年分提数成，作为学部常年经费”；各省留一半考棚经费，“以备扩充各属中小学之用”。10月，政务处议复宝熙所奏，赞同学部经费筹措的方案。12月6日，上谕宣布成立学部。在正式成立后，学部即将学务处所办事宜归并本部，学务处在事实上取消，学部成为全国最高教育行政机构。

其实比学务处更早一步，部分督抚已对科举废除后本省相关经费用途的处置有所考量。1905年10月5日，四川总督锡良就以“今则各属宾兴、公车等费，均属闲款，试院、考棚已成虚设”为由，奏请将这些经费用于中学堂与师范学堂。同时，川省将“节省科场经费等款拨凑”，作为高等学堂经费。10月14日，四川布政使许涵度札文称，在科举未停之前，自童试至会试所需一切费用，各属“皆有的款可指”，令各属在公文到达半个月内迅即彻查与科举考试相关的一切款目，造册呈报，以免“上下朦〔蒙〕蔽，徒饱私囊”。至于今后如何分配这些经费，“应俟查覆到日，再行核饬遵办”，并警告不得“隐匿漏报”。11天之后，四川总督锡良札饬各属，称“原有之宾兴、公车、学田、义卷等费，以及培文会、孝廉田、奎神会，并一应涉于考试之款，均应提归本处办学之用，无论何项公事不得移拨”，而各属摊解的一切科场经费、油烛、木植、誊录、书手及各府考棚修费“均应分别裁留，移添学务处经费”，令各属查明各款项，“务各分晰，造具清册，和盘托出”。从以上公文不难想见，在科举废除之际，无论上对朝廷，还是下对州县，川省主政者首先想到的是掌握本省所有科举经费的金额和用途。当然，较之许涵度之严辞及其划分方案之模棱，锡良明确指定宾兴等公款归州县支配，州县亦可部分留支科场与考棚修费等款。

锡良札文下达6天后，南部县知县王廷赞即禀复，称已查明本县原摊解之款及宾兴、学田两局收支各款，登记造册3本，学田局所收租佃不足，而乡试宾兴款之前已作为府城与本县学堂及留学日本经费，科举停止后，宾兴局并入学田局，学田局改为学务局。这就意味着，在科举时代，该县除了乡试盘费由宾兴款支出外，其余所有与科举有关的经费均出自学田收入。锡良批示：其一，该县摊解的科场经费用以省城高等学堂，仍应继续解交藩库，其他与科场有关的主考程仪及木植、油烛银两按年解交省城学务处，阴阳、医学银两豁免。其二，学田局支出各项与院试相关的经费按年提解学务处，其中棚费如数申解；夫马费1000串申解，剩余2100串留县；供给费用100两申解，200两留县。其三，府学、县学文生油红每名由省城“酌提”6两。此外，念及南部县连岁凶荒，锡良准县学田款项从本年起申解，上一年应提之款留县，并准学田、宾兴两局合并为学务局。相较于之前的札文，针对南部县的具体情形，这一处置显然较有弹性，而且确定将部分款项中的部分数额留县，亦溯既往。锡良这一裁示属“具体情况具体处理”，并非适用于所有州县。

10月30日，安徽巡抚诚勋奏称，该省“考试各款拨归学务，是以原有之资而为切要之用，本属两得其宜”。即在废除科举后，这些经费转归本省新式教育。其奏折开列各项考试经费，分内销、外销两项。内销者包括各属额定编征乡试正科文场与拨江宁的江南乡试经费（江苏与安徽两省同在江宁进行乡试——引者注）；外销者包括协拨乡试文闱经费、各州县摊派的岁科两试考费、肄业生津贴与举子盘费等。该折朱批为：“着仍遵前旨办理。”诚勋定义的“考试各款”其实已划入通行意义上属“科场之款”的乡试经费，且涵盖内销与外销。他虽未说明，然言下之意即认定乡试经费由省内筹定，且乡试又在各省举办，故在科举废除后乡试经费有理由改作本省新式教育之用。查该朱批实乃12月2日所写，故“前旨”指11月29日准关于各省提解科举经费的上谕。即皇帝未准其请。

在科举废除之际，有多个省的主政者倾向将旧有经费用于本省教育，但各省终究要正面应对学部如何提留这些款项。

学部在成立后的第4天，就催促各省督抚遵照前学务处奏准的提解方案，汇造清册并解款，并表示科举停止后学务处无筹款之法，各省筹款“较京稍易，权衡轻重，似应急所先务”。12月31日，学部再电各省督抚，因山东等省电复称提解之款“专指科场用款”，故强调“各省关于科举各项，无论报部、外销，尽数解京”，所以“考棚经费等类均应尽数提解”，不过学部会内外兼顾，待各省将各款情况回复后，再分别“何项提京，何项留办各省地方学务”。

从学务处奏准所有科举经费全数提解京师，到政务处议复各省可留一半考棚经费，再到学部向各省提议将部分科举经费留本地办学，这些变化无疑是清廷的让步，为各省支配科举经费留出一些余地。但余地究竟有多大，尚属模棱。1906年1月2日，四川总督锡良复电学部，拟将“内销作正开支之款”尽数解京；“出自牧令摊捐”之款（即州县摊解的考棚经费），作为省城各学堂及学务处之用；属民捐之款，如宾兴、学田等仍留州县办学及作为资遣留学经费。1月13日，学部回复锡良，既未肯定也未否定此方案，只是强调应将关于科举各款造具清册送部，考棚经费无论本省留用与否，仍应将实数列册，以备学部统筹。

不过，从另一个角度理解，学部其实不认为京师提取各省科场经费有完全正当性。更重要的是，当时还没有形成所谓中央与地方财政之别，或国税、地税之分，学部以各省筹款较为方便作为提款的理由，几乎是央求各督抚。

当时各省兴学需款，但财政普遍紧张，往往拒绝或拖延将相关科举经费解京。有报章消息称，开始时，广东、浙江、四川、湖南等省皆不能照办。其理由是，广东“以近来库款奇绌，兼须指办军需”，浙江“以此款已拨付赔款等之需”，四川、湖南则“已拨为办学堂之用”。

1906年3月，云贵总督丁振铎上奏，以“滇省学款短绌”为由，除将由该省司库开支的报部与善后局开支的外销两项科场经费（云南不开支会试各项，仅有乡试各项）分年解京外，请将司库开支的外销厘金科场经费、报部的考棚经费、举人五成标匾额银“尽数留供云南学务公费及遣派学生出洋经费之用”，至于各州县就地自筹的摊帮各款“留于各该地方办理学堂”。 朱批： “学部奏议。 ”学部的议复态度坚决，奏请饬云南以户部开列当年该省各项乡试经费的确切数额为准，加之善后局外销与藩库厘金动支的乡试经费，“于本年六月以前解到一半，下余一半定限十二月以前扫数解部”，从光绪三十三年起按此定额分批提解，户部开列该省地丁项动支与盐道库动支的考棚经费均应解部，仅准各属地方官所捐的考棚经费“留充本省学费”。 学部还强硬地表示： “如有不敷，该督身任封疆，就地筹款，自易为力。 ”奉旨：“依议”。 这就意味着，朝廷仅同意云南存留部分外销考棚经费，内外销的科场经费与内销考棚经费、部分外销考棚经费均应提解。

可能由于各省各项科举经费提留之法含混不一，加之办理迟缓，学部终详定划分各项科举经费提留的方案，于5月上旬咨行各省督抚饬各属遵照办理。概言之，学部将相关款项分成7类，分别是：“报部内销之文武乡会试经费”“外销之文武两闱经费及主考程仪等款”“府厅州县摊捐之文武两闱经费”“内销、外销之学政考棚经费”“贡生坊仪、廪粮”“赈给贫生之款”“斋夫膳夫工食”。其中规定，前两项，即内销与外销的科场经费一概提解；第三项摊捐性质的科场经费“以六成留办本地学堂，四成解部”；第四项中，内销性质的考棚经费全部提解，外销性质者“以数成解部，以数成留为本省兴学之用”。其余各项，除了廪粮维持既往外，其余一概提解。大致而言，以上各条是对前学务处与学部此前设定之提取各省各项科举经费方案的细化与妥协，同时作为前述各省存留“余地”的确认。

太平天国运动后，各省外销款项扩张，本省留用的大宗收入包括厘金、与盐务有关的杂课、陋规等。这些款项大部分不报户部，逐渐形成相对独立的“省财政”或所谓财政权“下移”，督抚手中实际握有较大的财权。不过同时，朝廷（户部）对各省外销经费亦采取种种争夺与限制措施。从这个角度看，学部规定各省厘金、盐务与杂款开支的外销科场经费一并解京，足见朝廷对各省财政的限制。在当时，有些省不仅以外销经费充科场之用，而且外销款还要多于内销款。如广东每年的科场经费实际支出68000两至72000两不等，由善后局与藩库分别支出，前者支款多于后者。从这一角度看，学部对各省由厘金等开支科场经费、考棚经费的提取，既扩容“中央教育财政”规模，又在客观上抑制各省通过经制外经费逐渐形成的“省教育财政”。

关于外销考棚经费，上述方案虽已底定学部与各省分成的基调，但未明确“数成”究竟几何。在学部咨行各省之前，浙江巡抚张曾扬曾电学部，以“考棚经费，各府不同，现绅民多禀留为本地学堂之用。浙省学费，公私俱绌”为由，请免提此款。当年底，张曾扬又奏称该省学政裁撤，提学使支恒荣已到任，“除将学政原设养廉额银四千两遵章照数拨给外，自应筹给公费，以资办公”，但该省藩库“无款可拨”，而各州县考棚经费向在本地“平余”内按月摊捐。他称在科举停止后曾咨请学部，拟将其中一半留当地办学之用，另一半上解藩库，拨作学务费用，而提学使公费应在解司的一半考棚经费内开支，故呈请浙省考棚经费“全数截留”。朱批：“该部知道”，即未批驳。

浙抚咨行学部时过半载，未见回复。此时浙江各属士绅已急不可待，“以办学需款，纷纷禀请将截留之款拨用”。“平余”为陋规，故浙省考棚经费属外销性质，按学部规定即应分成提留。此后是否咨复尚未得知，不过根据宣统年间浙江清理财政说明书记载，可认定浙江考棚经费获准截留：彼时布政使宝棻“详奉奏咨，全数截留，以五成留作本地办学，其余五成自光绪三十二年为始提省解交藩司，分别拨充提学司公费并学务公所办事员绅薪水之用”。

鉴于浙江成功截留考棚经费之前例，1909年初，江苏提学使咨询浙江提学使拟“仿办”，称学部饬各省外销考棚经费“酌留数成，为本省兴学之用”，经查明，江苏（苏属）院试经费系外销性质，苏学使两年前曾请援照浙江成案办理，但未得学部核复，询问浙省“曾否奉有学部核准明文”？不难发现，从1906年初学部饬令各省酌提外销考棚经费，时隔三载，苏属竟未提解分文，而学部亦再未催解。与浙江一样，苏属的这笔经费亦留本地，归学务公所储存，改作学务经费。

湖南的情形亦相似，该省考棚经费由各州县“支应”，属外销性质。但其提留划分与浙、苏不同，为提解五成，截留五成，后者全额作为该省学务公所之用。

还有另一种情形。如福建的考棚经费原由各州县摊捐，每年约银38641两，其中提解学部9000两。即提解2成余，截留近8成。山东的岁、科两试经费每三年在各州县摊银共57000两，每年平均19000两，按每年15000两为准，其中5000两提解学部，“下余银两收入外销项下，以备东省学务公用”。即提解1/3，截留2/3。

综上，各省外销性质的考棚经费是学部与各省划分提留各项中最不确定者，且各省情况各有不同，大致分为全部截留、半提半留与少数提解多数截留三种。

总体而言，在科举废除后不久，经过几番争议与妥协，各省大多能接受学部所定各项科举经费的提留方案。按学部收支体制，各省之旧有科场、外销考棚、廪膳等经费为学部收入。现将光绪三十三年（1907）至宣统二年（1910）学部收入中的原各项科举经费进行分省分类统计，详见表1。

学部之所以在成立之初急于提解各省科举经费，是欲将其作为“本部常年经费，以资办公”。在学部收入各款中，以华俄银行利息款为大宗，其次是“前学务处奏提科举各费”、各省协济大学堂经费与各省摊解学部经费。不过，从表1清晰可见，作为学部大宗收入的科举经费，历年来各省多存延误、短欠，甚或从未报解，这导致学部经费长期处于短绌状态。1910年，学部奏称，关于科场经费，江苏宁属、苏属、安徽等8省“未解分文”；关于廪膳银，直隶、山东、河南等11省“或已册报，或未册报，均未解分文”；关于考棚经费，奉天、吉林、黑龙江、直隶等十八省“均未提解”。即使部分省已报解以上三款，“亦不免迟延积压，欠解累累”。至1910年底，各省欠解学部各款（包括科举经费、摊解学部经费、摊解大学堂经费等）已达80万两。几个月后，除奉天、四川、广西三省解清欠款外，其余各省“或未报解，或解而未清，为数尚多”。

各省之所以欠解，一是由于本省财政紧张，二是由于本省兴学需款。如1910年浙江巡抚曾咨文学部，以本省藩库学务经费“原有定额，专顾本省各学堂经费，尚属不敷”为由，除了暂时照旧摊解京师大学堂经费外，其余17项与学务有关经费从宣统二年（1910）正月起一律停止提解学部。学部以“主持教育固属本部专责，至筹集教育行政经费在各行省亦不得不引为应担义务”为由，并称度支部尚未划分国家行政经费与地方行政经费款项，但国家行政经费包括解京各款，所以各省应“永远遵行”光绪三十一年学部奉上谕咨行各省之案。公文虽如此措辞，但科举制废除后科举经费名目未变，但用途必然会发生变化，原本由各省支出的款项改为摊解，并无充足理由。故科举经费之提留并非现代财政意义上中央与地方收支划分。