林 建 | 从暂离到永徙：北宋时期对黄河下游水患流民的管控

作者简介：

林 建，男，历史学博士，浙大城市学院浙江历史研究中心讲师。

［摘 要］ 北宋时期黄河下游地区水患问题突出，引发该区域生态环境的恶化，对居住于此的民众造成了极大的冲击,以致出现持续不断的人口流移浪潮。流移浪潮的形成主要是民众自发迁移的结果，政府的有意为之是助推民众持续流移的另一关键因素。政府基于水患破坏下黄河下游区域经济衰退、无力赈济等原因的考虑，采取“移民就食”的办法，并辅以赈济流民、劝导归业等相关措施，以期实现“灾年外迁，丰年归乡”的季节性流移管控。然而事与愿违，随着水患灾害的愈发严重，再加上政府管控措施存在内在缺陷，黄河下游地区人口的暂时性流移日渐转变为永久性迁移，从而引发了区域社会的一系列变动。

［关键词］ 北宋；黄河下游；水患；人口流移；政府管控

黄河被誉为中华民族的母亲河，但其又以湍急凶险、洪水泛滥的形象著称于世，从传说中的大禹治水到近代的花园口河决，黄河决溢屡见于史，而北宋则是黄河决溢最为频繁的时期之一。河决所引发的河道变徙、湖泊泛溢，以及土地长期水涝、土质盐碱沙化等灾害，使得黄河下游地区尤其是黄河沿流地区的生态环境变得极为恶劣，并进一步影响了该区域的居住环境与社会经济发展。受此影响，黄河下游地区生产资料减少，民众生计也愈发难以为继。此外，黄河下游地区作为北宋王朝统治的核心区域，其在河防与边防上更是具有特殊的意义，这就导致该地区的赋役十分繁重。由于以上种种原因，加之在灾荒时期政府赈济不力，黄河下游地区民众只能背井离乡，前往生存资料更多、生计更为丰富的地区谋生，黄河下游地区的人口流移也愈发频繁。

虽然学界已对北宋时期黄河下游人口流移问题有所关注，但既有研究多是侧重描述水患造成民众流移的史实，且多从流民视角探讨流移发生的原因，而忽视了北宋政府对于水患流民的态度以及与之适配的管控措施所造成的影响。正是北宋政府态度上的默许、政策上的倾斜助推了民众流移浪潮的形成，并对黄河下游区域社会产生了重大影响。

水患的发生频率与严重程度在不同时期不尽相同,水环境变迁对区域社会的改造也并非一蹴而就，这在北宋长达167年的历史中呈现出繁复演进的过程。北宋历史上出现过数个较大的黄河决口事件，都对黄河下游地区产生了巨大的冲击，造成了民众的流移。如庆历八年(1048)在商胡埽的河决，“淮、汝以西，关陕以东，数千里之间，罹于水忧者，甚则溺死，不甚则流亡，夫妇愁痛，无所控告，略计百万人”。当时富弼在青州提供“公私庐舍十余万区”，安辑河朔流民达五十余万人。嘉祐二年（1057），诸路江河决溢，河北尤甚，民众多有流亡者。又如大观二年（1108）七月，黄河突然在河北巨鹿县决口，巨鹿县城完全被洪水淹没，“水既东下，退淤之地高余二丈”，幸免于难的民众也纷纷外逃，直至政和五年(1115)重建巨鹿县三明寺时，巨鹿县仍处在“民居未复、城郭未完”的状态。

除此之外，一些小规模、受灾范围不大的河决事件，同样也会造成民众大量外移。如熙宁四年（1071）黄河决于曹村，冲没大名以南地区，流民无所属，甚至有殍死道路者。熙宁年间黄河决水汇入滹沱河，致其决于恩、冀两州，流移至深州的民众趾踵相接。另据叶梦得自述，其任职许昌时，“岁适大水灾伤，西京尤甚。流殍自邓唐入吾境，不可胜计。余尽发常平所储，奏乞越常制赈之，几十余万人稍能全活”。

虽然洪水冲灌的破坏力很大，其短时间内对濒河民众造成的创伤也是显而易见的，但河决所引发的生态环境恶化、经济衰退、赋役增加以及赈济不力等后果是濒河民众常年流移不断的主要原因。首先，河决后的民众生计最成问题。如河决积水占据农田，导致“良田百万顷，尽充鱼鳖食”。而水灾又往往发生在秋种之际，民众难有存粮。这就使得受灾民众不仅难解当下缺食之困，也无法重拾来年生计。皇祐元年（1049）正月的诏令中就强调，河北水灾导致“流亡甚众，其存者又无种食”，即说明了水灾下留居民众的生存艰难，大部分灾民只得选择流移。而水涝反复冲蚀引发的土地盐碱化也造成了民众生业艰难。如北宋末年，黄庭坚称北宋建国百余年，“天下属安，丁壮耕桑，老弱不任事”，而冀州民“未知休息生养之利，岁一艰食，可望以恩义者，不能相救”，全因“其地产瘠卤，人不根着故尔”。冀州土地贫瘠，正是黄河北流后不断冲蚀所导致的。又如黄河经常决口的滑州，也开始出现土质沙化现象：“本州自天禧河决后，市肆寂寥，地土沙薄，河上差科频数，民力凋敝，愿隶府界，与郑俱为畿邑为便。”时人诗云“地无尺木，沙如掌平”，“万沙无寸木，远见他州山”，反映了滑州沙化土质对农作物栽种的影响。同样，滑州对岸的澶州，在黄河北流后代替滑州，成为黄河下游衔接处最容易决溢的地点。因此，治平三年（1066）苏颂评价澶州时，称其“河滨之土疏恶善”。

另外，曾巩也以河北水灾为例，指出灾后“隳城郭，坏庐舍，百姓暴露乏食”，而官府的赈济不过“能使之得旦暮之食耳”。至于屋庐构筑之费更是无从谈起，致使民众就食于州县，“必相率而去其故居，虽有颓墙坏屋之尚可完者，故材旧瓦之尚可因者，什器众物之尚可赖者，必弃之而不暇顾，甚则杀牛马而去者有之，伐桑枣而去者有之”。可见，由于复业困难，失去生计的灾民在惰性的驱使下，甚至会变卖仅有的家产坐食于官府，依靠果腹之粮残存度日。在这一风气影响下，受灾地区的灾后重建显然无从谈起。

其次，水患频仍导致濒河民众难以安土耕居，也是民众选择流移的重要原因。河决发生频率的增加，导致濒河民众无时无刻不担心水患随时有可能冲毁房屋、淹没田土，甚至威胁生命，产生坐立难安的情绪。王觌即言：“大河横流，吞食民田，未有穷已也。故滨河之民，居者无安土之心，去者无还业之志。”而大中祥符年间，黄河屡决于地处下游的滨、棣二州，就造成了两州民众“无安土之心”。宋廷虽然先后采取遣使安抚、免商税、房税盐钱减半、拨款赈济以及免牛税等措施，但也无法阻止两州民众大量流移，最终只得下令“经水流民归业者给复三年”。另外，庆历八年商胡埽决口，富弼对于河北流民的认识也是“河北灾，人复不宁，流徙失业者四出，咸不啻千里，僵殍满道”，将“人复不宁”作为灾民流移的重要原因。

最后，在灾后重建的过程中，宋廷未给予受灾民众应有的帮助，部分举措反而加重了灾民的负担，使得受灾民众在灾后更加难以存活，流移势在必行。如灾伤检视制度存在缺陷，导致灾民遇灾难申。绍圣元年（1094）十二月，御史常安民言：“河朔流民，多因郡县承望转运司张景先风旨，遇诉灾伤，曲有沮抑，使民无告。”宣和元年（1119）四月，范致虚检视京西路各州，也汇报称：“逐州人户因去秋霖雨薄收，人民阙食，汝州诸县艰于赈济，致有流移饥殍。”换言之，常、范二人对河北、京西两路水患流民产生原因的分析，都将矛头指向了政府赈济不力。而灾民在灾后有时还需承担赋役，这就进一步加剧了民众的流移。如大中祥符五年（1012），滨、棣二州民众刚刚遭受河决之苦，就被官府役使修筑遥堤，因“配民重役，多逃亡者”。元丰三年（1080）六月至七月，雄武埽危急，官府便差使临近的河阴等县民众应役。而据杨景略反映，河阴县共需差使三千人，但“本县有灾伤十分乡村，而坊郭差至第十等，乡村差至第四等；有一户一日之内出百十七夫者，比之他县尤为困扰”。不仅要求灾伤民众参与河役，且役配量远超常人能力承受范围。这不由使人联想到庆历八年商胡埽决口后的科役场景：“科配一千八百万梢芟，搔动六路一百有余州军，官吏催驱，急若星火，民庶愁苦，盈于道途。或物已输官，或人方在路。”而庆历八年黄河下游地区大规模的流移人群中，很可能就有大量因躲避役配而迁移的灾民。

当然，北宋时期黄河下游地区也存在非水害原因导致的人口流移，如在北宋初年的宋辽战争时期与北宋末年的宋金战争时期出现的逃难潮，又如在水患未至的平常年份因蝗旱等灾害而发生的流移。但毋庸置疑的是，水患日渐频繁，对濒河民众造成的创伤与日俱增，水患逐渐成为濒河民众选择流移的主要原因。就民众流移来讲，水患过后区域生态环境的变化、民众恐惧心理的产生以及国家治理分摊于民众的赋役压力，是相较于河决更深层次且更加持续的影响因素。

如果说水患是北宋时期黄河下游人口流移产生的主要原因，那么宋廷对此地区人口流移所持的准许态度以及与之相应的管控措施无疑是导致这一社会现象频繁持续出现的另一关键。当然，需要强调的是：宋廷所准许的并不是所有类型的人口流移，而是特指因灾伤逐熟而发生的流移。这是因为，古代社会“编户齐民”的户籍制度是封建王朝统御民众的基本依据，不仅征收赋税、参加科举等各项社会活动与户籍挂钩，而且得益于严密的户籍制度，统治者可以有效控制民众，从而达到地方社会秩序井然的效果。如果放任民众无节制地流移，势必会对区域社会造成巨大破坏，乃至动摇王朝的统治根基。

北宋黄河下游地区的逐熟是受灾地区民众向丰熟地区迁徙的一种流移方式，与其他流移类型的不同在于，这是一种“灾年外迁，丰年归乡”有目的的季节性流移，而并非无规律的永久性迁移。如庆历八年河决，大量河北灾民流入京东路逐熟，次年“河北二麦大熟，始皆襁负而归”。嘉祐元年（1056）六月开六塔河失败，黄河决于滨、棣、德、博等州，民众多有流亡，而至次年五月，河北路奏报“蚕、麦丰熟，流民复业”。北宋后期居住济州巨野县的富民张仲原，在河北民众因饥荒逐熟于京东路之际，代为抚养流民幼儿，当流民春归时还于父母，印证了流民逐熟确有归期的事实。民众在逐熟过程中反复迁移也导致部分官员误以为：“三路流民之因，皆为南北下各有田，若北旱则南，南荒又北。”正是基于这种“有来有回”的流移特性，在保证迁入地与迁出地人口均量平衡的情况下，宋廷给予了逐熟民众较大的自由度和相应的政策支持。

一方面，对于民众逐熟的时长没有明确限制。如绍圣元年十月，针对河北灾民大量流移到其他路的情况，哲宗先是下诏规定：“流民在他路者，官吏以至意谕晓使归业，给券，使所过续食；不愿者，所在廪给之。”后又面谕辅臣：“河北流民寓寺观及官廨者尚多，虽已给券开谕，令还本土就赈济，然宜申敕有司听便，愿南去者，毋强使北。”反复强调要遵从灾民留居或者归业的意愿。宣和七年（1125）五月的德音亦在重申不得阻碍流民逐熟：“京东、河北路州县应因逃移逐食或归业之人，经过所在去处不为赈恤，却行邀栏，抑勒投军，并许家人越诉，勘会诣寔，特为放停。”另一方面，为保障民众逐熟的顺利完成，宋廷规定所过渡口、桥梁免收渡钱。如大中祥符二年（1009）七月，郓、淄、济等州民众因水患而发生流移，宋廷要求有司“以官船助之”。熙宁七年（1074）亦曾诏令：“逐熟流民，随行之物，税钱百以下听免。”

宋廷之所以准许民众逐熟，是因为水患影响下黄河下游地区灾伤连年不断，地方政府的救灾已经难以为继，采取“移民就食”的救灾举措可以实现灾后的短暂过渡。如元祐年间，面对河北水患，王觌就直言：“河北水灾郡县民多失业，合用义仓及常平斛斗赈济，深恐数少，难以遍及阙食人户。”在这种情况下，与其通过行政手段利用日渐衰败的漕运进行补给而徒增损耗，不如准许民众自行流移就食。这样不仅无需消耗财政即可实现濒河地区之间的荒政互助，还能降低因地方救荒不力而引发民众骚动的风险。因此，当熙宁三年（1070）河北民众就食于商、虢、襄、邓等州时，知商州吴世长因令市人闭籴而被弹劾。吴世长的做法显然违背了宋廷依靠民众流移就食实现黄河下游地区荒政互助的意图。

“移民就食”起源于先秦时期，是古代王朝为缓解赈济压力而实施的一项救荒举措。《周礼》曰：“大荒、大札，则令邦国移民通财、舍禁弛力、薄征缓刑。”其中“移民通财”包括分口往米谷贱处就食以及“贱处通谷米与之”两种方式。又如梁惠王曰：“寡人之于国也，尽心焉耳矣。河内凶，则移其民于江东，移其粟于河内。河东凶亦然。察邻国之政，无如寡人之用心者。”直至隋唐时期，移民就食之举也多有出现。如开皇十四年（594），关中大旱，隋文帝率关中百姓就食于洛阳，并敕斥候：“不得辄有驱逼，男女参厕于仗卫之间。逢扶老携幼者，辄引马避之，慰勉而去。至艰险之处，见负担者，遽令左右扶助之。”这一敕令也反映了此次就食活动是由政府主导的。又如咸亨元年（670）八月，唐高宗因关中蝗旱灾害严重，诏“雍、同、华、蒲、绛五州百姓乏绝者，听于兴、凤、梁等州逐粮”。永淳元年（682）正月，又以年饥，令关内诸府兵于邓、绥等州就谷。《文献通考》也称“唐制，凶荒则有社仓赈给，不足，则徙民就食诸州”，将移民就食视为唐朝荒政举措之一。

通过上述史料梳理可以看出：移民就食的荒政举措由来已久，即使在编户齐民的户籍制度限制之下依然有践行的例证。而作为承前启后关键时期的宋代，对前代统治理念有所借鉴和延续不足为奇，尤其是在北宋中期以来王安石所提倡的“法先王之意”政治风向的影响下，继承前代移民就食传统，准许人口流移是完全正常的。如熙宁三年八月，面对陕西路“长安、同华等州秋旱特甚，已有流民往京西路就食”的奏报，王安石进曰：“岁饥则移民就谷。今闻关西人入京西就谷，乃甚利也。”明确表达了对移民就食传统条法的认可与遵循。

虽然有学者对中国古代移民就食的救荒方式作出了积极的评价，但需要强调的是，移民就食实为事发突然、荒政不备的情况下历代王朝的无奈之举。上举各例其实也多有印证，移民就食显然不是各王朝行效全局或首要选择的救荒举措。如梁惠王以移民就食之例来说明其相较于邻国更有爱民之心，反被孟子嘲讽为“五十步笑百步”，实为“平居无事不能行仁政，徒知罪岁而已”。再以被马端临称为唐制的“徙民就食诸州”措施为例，其实在开元二十四年（736）重大灾害消失以后便再未出现。唐太宗也曾批评隋文帝开皇十四年移民就食的举动：“是时仓库盈溢，竟不许赈给，乃令百姓逐粮。隋文不怜百姓而惜仓库。”他非常反对在仓储丰盈之际，采用移民就食的方式。而移民就食不仅不“怜民”，其实也并不“怜国”。政府主导或默许下的民众流移看似井然有序，但其实背后隐藏着很大的不确定性。对脱离户籍管理的人口加以控制十分不易，流民引发的动乱及其产生的政治动荡都会对王朝统治构成威胁。此外，人口流移对迁入地和迁出地造成的一系列负面影响，也会成为统治者棘手的难题。这或许也是宋代变主动移民为被动准许的原因，其主动与被动关系的调试也反映了民众逐熟在宋代救荒体系中的地位。

总之，相较于前代，北宋时期的荒政体制虽然相对完备，但在黄河下游地区，尤其是庆历八年黄河北流后的河北路，水患发生的频率远超于前。而水环境变迁下区域经济的破坏又极大地削弱了宋廷的救灾能力和民众维持生计的能力，此外宋廷还需解决来自北境的军粮供给难题。以上种种不利因素共同作用，导致宋廷准许百姓逐熟的态度产生，而前代移民就食的救荒理念又为这一政治态度提供了理论支持。但诚如司马康在元祐四年（1089）针对当时濒河地区水旱灾害连年情况的进言所说：

正如前文所述，宋廷对于黄河下游人口流移的态度或说管控理念，是基于“逐熟”形式的季节性人口流移，而流民归业则是实现这一流移形式的最终闭环。因此，规劝流民归业，可视为宋廷对黄河下游地区人口流移管控最为突出的表现。

（一）资送政策的实施

资送，原意为主客间送行时的财物馈赠，至清代则延伸为资助流民归业的制度。据清代笔记《永宪录》记载：“资送之制，每遇春时，日给口粮，载以舟航，达之原籍。”其肇始于雍正元年（1723）六月对在京山东、河南饥民的遣返诏令，“后各省每遇灾黎就食及春，必敕大吏治其事”。但其实资送政策早在北宋时期就已运用于规劝黄河下游水患流民归业的措施中。

开宝六年（973）正月，宋廷即已诏令：“诸州流民所在计程给以粮遣各还本贯，至日，更加赈给。”其具体操作流程可归纳为三步：首先，由地方州县官员亲自查访流民，调查统计其年龄、人数及乡土所在地，将相关调查报告编籍上报；其次，由各路察访、转运司审查州县所报数据，开封府则直接由朝廷委官审问；最后，审核完毕后依次发券，作为流民归业途中请领口粮的凭证。而每人每程口粮的标准，根据熙宁八年（1075）正月的诏令可知，是为“每程人给米豆一升，幼者半之，妇女准此”。至于其归乡所携带的货物，税百钱以下也可蠲免。

最后需要明确的是，北宋时期针对黄河下游水患流民的资送政策是为归业流民提供粮补、帮助流民顺利返乡的辅助性政策，并不具备强制属性。这一特点从宋廷所下达的资送诏书中即可窥知，如反复强调州县需要“诱谕”流民返还本土。此外，在对愿意返乡的流民予以资送的同时，宋廷也诏令州县对“未能自还及不愿还者，计口给（食）”，充分反映了资送政策的辅助特性。毋庸讳言，北宋时期针对水患流民的资送政策显然无法与清代完备且固定化的制度专条相提并论，其实施更多是通过诏令的方式促成，从而使得资送政策对促进水患流民归业的作用及其长效性大打折扣。但无论如何，以规劝流民归业为目的的资送政策在黄河下游地区的运用，还是在一定程度上降低了愿意返乡流民的归业成本，帮助了一部分流民返乡，也起到了调控区域间人口流移平衡的效果。

（二）返乡后的政策优待

资送可以消除流民在返乡途中对粮食供给的担忧，但如何增进流民返乡归业后重获生计的希望，是宋廷亟待解决的问题。因为，只有消除流民对于返乡归业的顾虑，帮助他们重拾生活信心，才能够促使更多的流民返乡。为此，宋廷对“民被灾而流者，又优其蠲复，缓其期招之”，以提供优厚政策的方式吸引民众返乡归业。

一方面，延长流民因灾逃移后田土被他人请佃的时限，以保证流民归业有地可耕。如在太平兴国七年二月，宋廷针对开封府因蝗旱灾害而流移的民众作出规定：“满百日不至，其桑土并许他人承佃，便为永业。”此后该时限逐渐延长至半年。到了明道二年（1033）十二月，宋廷将其再次延至一年。庆历五年（1045）三月下达的德音也称，“因灾伤逃移，限一年令归业，与免三料催科及支移折变。不因灾伤逃移，限半年，与免一料支移折变”，显示了宋廷对于灾伤逃移民众的优待。

而针对黄河下游地区流移多与水患有关的特点，宋廷制定了更为宽松的归业条规。如淳化四年（993）正月癸丑诏称：

另一方面，蠲免流民旧有逋欠，并对归业田土给予赋税上的优待。“以夏麦既熟，举催积欠，故流民不敢归乡”，担心归业后会被催交所欠赋税是流民不愿归业的另一主要原因。即使是那些已经返乡归业的流民，在面对苛税之时亦会选择再次逃离。如皇祐四年（1052），包拯任职河北路都转运使时奏言：“窃缘本路久经灾伤，流亡稍复，而科率不能尽绝，凋敝益甚，州县之职，尤在得人。”将商胡埽决流后河北地区经济难以恢复的原因归结为地方州县苛税依旧，无法体恤流民。

而宋廷也不断通过诏令的形式，督促地方贯彻优待政策。上举太平兴国七年二月招诱开封府蝗旱流民归业的诏令中同样提到，对归业民众“只计每岁所垦田亩、桑枣输税，至五年复旧。旧所逋欠，悉从除免”。大中祥符年间，针对滨、棣两州因黄河决口淹溺田土而引发大量民众流移的情况，宋廷下令蠲免经水流民归业者三年赋税。天圣初年，仁宗对天下废田尚多、流民遍布的社会困境深有体会，因此提高了归业待遇，以期吸引流民返乡归业。当时宋廷规定：流民归业者享受三年免赋，满五年后只收二分且永为定额的优待。宣和末年，河北、京东路流民遍布四野，盗贼充斥道路，为尽快解决因人口流移导致的社会动荡，宋廷下令：“唐、邓、汝、颍流移人户，宣和六年未纳税赋、租课、沿纳、和买、预买，并予免放，其分籴、结籴、敷籴、配籴更不输纳。应合科敷率敛，应流移及盗贼归业民户当牵挽、负担、防守、迎送之类，并免一年外，宣和七年合纳税租更予免放一料。”同年五月，又对复业人户修葺屋舍所需的竹木瓦石之类免征商税。

总之，无论是资送政策还是流民归业后的优待政策，都是以“劝诱”的方式引导流民返乡归业，而无直接的强制干涉。这无疑为流民提供了较大的自主选择空间，体现了宋代政策人性化的一面，但也导致其施行的实际效果具有诸多不确定性。

在宋廷的构想中，准许逐熟民众流移，并且据此制定了相应的管控措施，黄河下游地区民众应在宽松的政治氛围中保持平稳有序的、有去有回的规律性流移，以求在社会秩序的轻微波动下，弥补部分地区赈济能力的不足，从而达到区域互助的效果。但事与愿违，在宋廷的这一顶层设计中，还存在不少制度缺陷，使得黄河下游地区的人口流移并未像宋廷预想的那样发展，乃至出现流移性质的变化。

（一）逐熟习性的产生

治平元年（1064），司马光在论述点集河北义勇危害时曾言：“其河北、河东之民，比于陕西，虽免离家去乡戍边死敌之患，然一刺手背之后，则终身拘缀。……或遇水旱凶荒，欲分房逐熟，或典卖尽田产，欲浮游作客，皆虑官中非时点集，不敢东西。”他指出，当时在河北地区已有民众为躲避义勇点集之役，一遇水旱灾害即欲分房逐熟的现象。而至北宋末年，晁补之对徽宗的进言也阐述了此时河北地区的流移风气，其称：“今日灾歉之民，其心动摇，每遇无年，一人投袂而起，负老襁幼随之者，百十为伍，渡河而南，惴若不及，安得根本之不蹶邪？”虽然河北民众逐熟流移频繁有很大部分是基于自然环境逐渐恶化的原因，但不可否认的是，过于宽松的管控措施以及丰厚的优待政策，还是催化了上述民众遇灾即兴流移习性的产生。

一方面，宋廷针对因灾流移民众的归业年限优于其他形式的逃移，并对流民的逃田制定了较高的请佃标准，这无疑打消了民众流移的后顾之忧。即使逃移日久，田土已被请领，宋廷也依旧对归业流民极尽维护。如景德二年（1005）六月，河北转运司陈言：河北路有民众将逃田耕垦肥沃后，即有原业主亲邻识认争夺，因此请求规定“有人占射半年已上，不许识认”。后宋廷虽然批准了此项奏请，但在诏令中增加了特别之条。其诏令原文是：“如亲邻止在本处，见请佃稍着次第而争夺者，不须施行。实曾流移，今来归业，虽已请佃，依条给还。”意思是说，在请佃之初，亲邻不曾指言，却在他人已经将荒田开垦完善后，根据“亲邻法”辨认，实为侵夺的行为，这是无可辩驳的，宋廷也确实作出了相应的调整。但宋廷也特别规定：如果亲邻是流移归业后辨认，则请佃人必须给还，其偏向归业流民的态度非常明显。

另一方面，对归业流民施行宽税政策虽然有助于吸引流民复业，但也引发了留居民众的艳羡，以致纷纷效仿。如宣和末年，京东、河北路流民众多，盗贼横溢，宋廷虽连续下诏晓谕流民、盗贼，如果归业将蠲免苛捐杂税，并给予其他政策优待，但未收到很好的效果，流民、盗贼依旧充斥两路。宣和七年四月，徽宗付于知真定府刘韐的手札中即称：

总之，相较于灾后留居既无法得到妥善的赈济，又要面临随时役使的处境，流移逐熟不仅可以在他乡获得更好的赈济，而且归乡复业还能获得优厚的待遇，两者之间孰利孰弊显而易见。因此，遇灾流移也愈发成为黄河下游地区民众习以为常的“风俗”。

（二）从默许的逐熟到非法的流移

宋廷不仅对因灾流移民众逐熟秉持准许的态度，还辅以相应的措施来保证这种逐熟形式的稳定与持续。而且随着逐熟的日益发展，到北宋中期已然形成了一套规制完整的逐熟流程：“河北义勇、保甲，以灾伤愿往他州、县逐熟者，以状言于县；丰岁关牒所往州、县令复业；其所过税钱，百以下并放。”逐熟前民有陈状，复业时官有关牒。如果按照这一流程严格执行，濒河地区的人口流移将在可控的范围内进行。但在实际的执行过程中，受诸多其他制度政策的制约，民众无法遵循逐熟的流程完成规律性流移。

首先，宋廷虽然在态度上准许民众逐熟，但依旧将人口有无流移作为地方官吏考核的标准。地方官吏作为王朝统御基层社会的代理人，在其境内发生人口流移势必会被贴上不体恤民情的失职标签。司马光即言：“能使流民不移者，全在本县令、佐得人。”韩维也曾在分析治平元年开封府界及京西路发生的民众流移事件时，将“官吏无恤民之心”视为主要原因。而因水患困扰，加之中央实际支持力度有限，就北宋时期黄河下游地区地方政府的财政情况而言，确实无法真正做到体恤民情。宋廷也认识到了这一点，所以采取了准许灾伤民众流移的态度予以解决。然而吊诡的是，这一态度转变丝毫没有影响宋廷对于地方官吏管辖区域内流移情况的考核。如上述韩维在治平元年开封府界、京西路灾民流移后，建议朝廷“遣使察视，其当职官吏有善设术略，使居者不至于流徙，流者不至于殍亡，仍议以户口人数量立赏格。不如诏者，议罚亦准之”。虽然其建议在当时未得到批准，然在元祐元年（1086）四月，宋廷批准了司马光要求监司考核州县令佐赈济情况的请求：“令提点刑狱司常切体量逐县令、佐，有能用心存恤阙食人户，虽系灾伤，并不流移者，保明闻奏，优与酬奖。”流移与否成为重要的评判标准，但也需指明的是，此时这一项标准只是优奖而并未涉及处罚。然而到了政和八年（1118）五月，针对京东、河北民众因水患大量流移，宋廷断然下诏：“诏州县，今后验流民来历，实有庄帐，每县及百户以上，即申省部，下所属，依法书元检放官吏之罪。”即直接将人口流移归责于迁出地官吏。