财库61号文（规范地方政府债券发行）解析

（专业知识讲座123，财库61号文（规范地方政府债券发行）解析。第一部分：财库61号文发行。第二部分：2018年一季度地方政府债与城投债市场分析。

本期主要内容是近期发布的 财库61号文解析。

每年财政部都会发布一个关于地方政府债的文件，今年也不例外。本文有与往期的对比，除了依旧的加强管理外，今年小编看到的是更多市场化，拓宽投资者，更多方便措施。

嗯，最近城投、政府的融资项目又多起来了。

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第一部分：财库61号文发行

财政部发布了财库〔2018〕61号文，就做好2018年地方政府债券发行工作提出八个方面的意见。

其中，有相当一部分要求，和2017年的地方政府债券发行工作安排相比，发生了不小的变化。

也有一部分要求是财预[2018]34号文《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》中要求的重申与推进。

本文纲要

一、2018年要求同2017年的变化

二、2018地方政府债券发行工作重点

三、财库61号文全文划重点

一、2018年要求同2017年的变化

相比财库[2017]59号文《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》，据笔者的粗略比较，今年财政部的要求主要有如下18项变化：

1．允许一个省份在同一时段发行相同期限的一般债券和专项债券。

点评：在2015年，财政部一度要求专项债券原则上不与同期限记账式国债、同期限一般债券在同一时段发行。2017年文件中未提及相关要求，而今年特别提出“允许”。

2．针对以下三种情况，每季公开发行量可放宽至本地区全年规模的40%以内

• 全年发债规模≤500亿元；

• 置换债券计划发行量占比≥40%；

• 项目建设时间窗口较少。

3．年内未发行规模小于100亿元的可一次性发掉。

4．明确指出地方财政部门不得通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预发行定价。

点评：原来只是规定“不得以任何非市场化方式干扰债券发行工作”。这次61号文则是点明了禁止行为，同时指出如经查实存在前述情况的，财政部将予以通报。

5．地方财政部门应当合理开展公开发行一般债券的续发行工作，适当增加单只一般债券规模，提高流动性。

6．适当加大项目收益专项债券集合发行力度。

点评：对于土储、收费公路、项目收益和棚改专项债券，财政部都规定既可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。

7．单只募集额不足5亿元的债券，应积极研究采用公开承销方式发行，提高发行效率。

8．可采用弹性招标方式发行地方政府债券。

9．可以不再设定单个承销团成员投标额上限。

10．对采用串标等方式恶意扰乱发行定价的承销团成员，查实后将予以通报。

11．公开发行的一般债券，增加2年、15年、20年期限。 其中：

• 1、2、3、5年期：各期限品种发行规模不再设定比例上限；
  

• 7、10年期：总规模不得超过全年一般债券总规模的60%；

• 15、20年期：总规模不得超过全年期限≤2年期的一般债券规模。

点评：原来一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，现在增加三种后扩展为：1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年。

12．公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。 其中：

• 7、10年期：总规模不得超过全年普通专项债券总规模的60%；

• 15、20年期：总规模不得超过全年期限≤2年期的普通专项债券规模。

点评：原来普通专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，现在增加二种后，扩展为：1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年。

可以看到，从此地方政府一般债券和普通专项债券的期限类型统一了。

13．中国国债协会应研究制定地方政府债券信用评级自律规范，建立地方政府债券信用评级业务评价体系。

点评：这是财政部首次提出要求“中国国债协会”研究制定地方政府债券信用评级自律规范。

在2017年文件中，财政部只是说“财政部将积极推动相关行业协会研究制定地方债信用评级自律规范”，并未授权其他组织。而这次是明确由中国国债协会这个财政部部属事业单位来负责。

14．财政部将研究制定项目收益专项债券信息披露最低披露要求。

15．鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构全面参与地方政府债券投资。

点评：2017年只是说“便利非金融机构和个人投资地方债”。2018年则特别提出鼓励银行、券商和保险公司参与投资。

16．提出要求各交易场所和市场服务机构应当不断完善地方政府债券现券交易、回购、质押安排，促进地方政府债券流动性改善。

17． 各地可研究开展地方政府债券提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还工作，防范偿债资金闲置浪费或挪用风险。

点评：2017年文件仅表示地方财政部门提前偿还以后年度到期债务，必须与债权人协商一致、公平合理置换。不过该要求也并非61号文首提。此前财预[2018]34号文中已经提出“地方政府发行政府债券时可以约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款”。本文是做进一步重申。

18．切实加强地方政府债券发行现场管理。

• 招标方式发行的 ，现场应当有地方财政部门经办人、复核人各一人，在双人核对的基础上开展标书发送、中标确认等工作，严格防范操作风险。结束后，应当由发行人员负责人、监督员共同签字确认发行结果。

• 承销方式（包括公开和定向）发行的 ，发行现场应当邀请审计或监察等非财政部门派出监督员监督。结束后，应当由簿记管理人、监督员共同签字确认发行结果。

二、2018地方政府债券发行工作重点

1．加强发行计划管理

（1）限额管理

• 新增债券发行规模 不得超过 当年本地区新增债务限额；

• 置换债券发行规模 上限原则上为 各地区上报的置换债券建议数；

（2）节奏管理

• 合理制定债券全年、季度、每次发行安排。

• 鼓励提前公布全年、季度发行安排。

• 允许一个省份在同时段发行相同期限的一般债券和专项债券 。
  

（3）分配管理

① 每季度公开发行量原则上＜本地区全年规模的30%以内；

② 以下三种情况可放宽至40%以内

• 全年发债规模≤500亿元；

• 置换债券计划发行量占比≥40%；

• 项目建设时间窗口较少的地区。

③ 如年内未发行规模<100亿元，可选择一次性发行，不受上述进度比例限制 。

2．提升发行定价市场化水平

（1）地方财政部门 不 得 在地方政府债券发行中通过 “指导投标”、“商定利率” 等方式干预定价。如存在该情况将予以通报。

（2）地方财政部门应当合理开展公开发行一般债券的 续发行工作，适当增加单只一般债券规模 ，提高流动性。

（3）适当加大项目收益专项债券 集合发行力度 。

（4）对于 单只债券募集额不足5亿元的债券， 地方财政部门可以积极研究 采用公开承销方式发行 ，提高发行效率。

（5）可采用弹性招标方式发行地方政府债券。鼓励各地采用定向承销方式发行置换债券。

（6）应科学设定发行技术参数，可以不再设定单个承销团成员投标额上限。

3．合理设置地方债券期限结构

（1）公开发行的一般债券，增加2年、15年、20年期限。

• 1、2、3、5年期：各期限品种发行规模不再设定比例上限；

• 7、10年期：总规模不得超过全年一般债券总规模的60%；

• 15、20年期：总规模不得超过全年期限≤2年期的一般债券规模。

（2）公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。

• 应适当减少每次发行的期限品种。

• 7、10年期：总规模不得超全年普通专项债券总规模的60%；

• 15、20年期：总规模不得超全年期限≤2年期的普通专项债券规模。

4．完善地方政府债券信用评级和信披机制

（1） 中国国债协会 应当研究制定地方政府债券信用评级 自律规范 ，建立地方政府债券信用评级业务评价体系。

（2）一般债券和专项债券应分别按财政部相关要求进行信披。

（3）财政部将研究制定项目收益专项债券信息披露 最低披露要求 。

5．促进投资主体多元化

（1）鼓励 银行、券商、险企等 各类机构和个人参与投资。

（2）鼓励有条件地区在自贸区发行地方政府债券，吸引外资金融机构参与承销。

（3）各交易场所和服务机构应完善现券 交易、回购、质押 安排，促进地方政府债券流动性改善。地方财政部门应当鼓励各类机构在回购交易中更多 接受地方政府债券作为质押品 。

（4）财政部将积极探索在 商业银行柜台 销售地方政府债券业务，便利非金融机构和个人投资者购买。

6．加强债券资金管理

（1）已入库的公开发行置换债券资金，原则上1个月内完成置换。

（2）地方财政部门要提前落实并及时足额拨付还本付息资金。

（3）发行地方政府债券偿还到期地方政府债券的，如到期时库款充裕，在严格财政支付的前提下，可使用库款垫付还本资金。

（4）各地可研究开展地方政府债券 提前偿还、分年偿还 等不同形式的本金偿还工作。

（5）各地应加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。

7．提高地方政府债券发行服务水平

（1）支持部门应建立健全地方政府债券发行服务制度，合理设计流程。

（2）切实加强地方政府债券发行现场管理。

• 招标方式发行的 ，发行现场应当有地方财政部门 经办人、复核人各一人 。结束后，应由发行人员负责人、监督员 共同签字 确认发行结果。

• 承销方式（包括公开和定向承销）发行的 ，现场应邀请审计或监察等非财政部门派出 监督员 ，对发行现场进行监督。结束后，应当由簿记管理人、监督员 共同签字 确认发行结果。

（3）支持部门应规范做好发行现场人员出入登记、通讯设备存放、发行现场无线电屏蔽、电话录音等工作。

8．加强债券发行组织领导

（1）发行安排上报要求

地方财政部门应

• 于 2018年5月15日 前，向财政部上报全年债券发行总体安排；

• 不迟于 每季最后一个月15日 上报下季初步安排；

• 二季度初步安排于 5月15日前 上报财政部。

（2）于 发行前7个工作日内 备案发行具体安排。

（3）于全年发行工作完成后20个工作日内上报年度发行情况。

（4）内部加强相关处室的协调沟通。

（5）充实地方政府债券发行人员配备。

（6）加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配。

（7）鼓励通过政府购买服务等方式引入三方机构参与发行准备工作，提高专业化程度。

其他未尽事宜，按照：

• 财库[2015]64号《地方政府一般债券发行管理暂行办法》；

• 财库[2015]83号《地方政府专项债券发行管理暂行办法》；

• 财库[2017]59号《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》；

等有关规定执行。

三、财库61号文全文划重点

财政部关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见

财库〔2018〕61号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处，中国国债协会，中央国债登记结算有限责任公司、中国证券登记结算有限责任公司，上海证券交易所、深圳证券交易所：

根据《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和地方政府债券发行管理有关规定，现就做好2018年地方政府债券发行工作提出如下意见：

一、加强地方政府债券发行计划管理

（一）各省、自治区、直辖市、经省政府批准自办债券发行的计划单列市新增债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债务限额；置换债券发行规模上限原则上为各地区上报财政部的置换债券建议发债数；发行地方政府债券用于偿还2018年到期地方政府债券的规模上限，按照申请发债数与到期还本数孰低的原则确定。

（二）地方财政部门应当根据资金需求、存量政府债务或地方政府债券到期情况、债券市场状况等因素，统筹资金需求与库款充裕程度，科学安排债券发行，合理制定债券全年发行总体安排、季度发行初步安排、每次发行具体安排。鼓励地方财政部门提前公布全年、季度发行安排。 允许一个省份在同一时段发行相同期限的一般债券和专项债券。

（三）对于公开发行的地方政府债券，每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行债券规模的30%以内（按季累计计算）。

全年发债规模不足500亿元（含500亿元，下同），或置换债券计划发行量占比大于40%（含40%），或项目建设时间窗口较少的地区，上述比例可以放宽至40%以内（按季累计计算）。

如年内未发行规模不足100亿元，可选择一次性发行，不受上述进度比例限制。

（四）地方财政部门应当统筹做好置换债券发行和存量债务置换各项工作，确保存量债务置换工作如期完成。

二、提升地方政府债券发行定价市场化水平

（一）地方财政部门、地方政府债券承销团成员、信用评级机构及其他相关主体应当强化市场化意识，严格按照市场化、规范化原则做好地方政府债券发行相关工作。

（二） 地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。 对于采用非市场化方式干预地方政府债券发行定价的地方财政部门，一经查实，财政部将予以通报。

（三） 地方财政部门应当合理开展公开发行一般债券的续发行工作，适当增加单只一般债券规模，提高流动性 。

对于项目收益与融资自求平衡的专项债券（以下简称项目收益专项债券），地方财政部门应当加强与当地国土资源、交通运输等项目主管部门的沟通协调，按照相关专项债券管理办法，合理搭配项目集合发债，适当加大集合发行力度。 对于单只债券募集额不足5亿元的债券，地方财政部门可以积极研究采用公开承销方式发行 ，提高发行效率。

（四）地方财政部门可结合市场情况和自身需要， 采用弹性招标方式发行地方政府债券 。鼓励各地加大采用定向承销方式发行置换债券的力度。

（五）地方财政部门应当在充分征求承销团成员意见的基础上，科学设定地方政府债券发行技术参数， 可以不再设定单个承销团成员投标额上限 。

（六）地方政府债券承销团成员应当根据债券市场利率资金供求、债券信用状况等因素，严格遵循市场化原则参与地方政府债券承销工作，科学设定投标标位。 对于采用串标等方式恶意扰乱地方政府债券发行定价的承销团成员，一经查实，财政部将予以通报 。

三、合理设置地方政府债券期限结构

（一） 公开发行的一般债券，增加2年、15年、20年期限。

各地应当根据项目资金状况、市场需求等因素，合理安排债券期限结构。

• 公开发行的7年期以下（不含7年期）一般债券，每个期限品种发行规模不再设定发行比例上限；

• 公开发行的7年期以上（含7年期）债券发行总规模不得超过全年公开发行一般债券总规模的60%；

• 公开发行的10年期以上（不含10年期）一般债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）一般债券规模。

（二） 公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。

各地应当按照相关规定，合理设置地方政府债券期限结构，并按年度、项目实际统筹安排债券期限，适当减少每次发行的期限品种。

• 公开发行的7年期以上（含7年期）普通专项债券发行总规模不得超过全年公开发行普通专项债券总规模的60%；

• 公开发行的10年期以上（不含10年期）普通专项债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）普通专项债券规模。

（三）公开发行的项目收益专项债券，各地应当按照相关规定，充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。

四、完善地方政府债券信用评级和信息披露机制

（一） 中国国债协会应当研究制定地方政府债券信用评级自律规范 ，建立地方政府债券信用评级业务评价体系，强化对地方政府债券信用评级机构的行业自律。

（二）对于一般债券，地方财政部门应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。

对于专项债券，应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。

对于土地储备、收费公路专项债券等项目收益专项债券，地方财政部门应当在积极与国土资源、交通运输等相关部门沟通协调的基础上， 充分披露对应项目详细情况、项目融资来源、项目预期收益情况、收益和融资平衡方案、潜在风险评估等信息 。

（三） 财政部将研究制定项目收益专项债券信息披露最低披露要求， 鼓励各地结合项目实际情况，不断丰富专项债券尤其是项目收益专项债券信息披露内容。

五、促进地方政府债券投资主体多元化

（一）丰富投资者类型，鼓励 商业银行、证券公司、保险公司等 各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资。

（二）鼓励具备条件的地区积极在上海等 自由贸易试验区 发行地方政府债券，吸引外资金融机构更多地参与地方政府债券承销。

（三）各交易场所和市场服务机构应当不断 完善地方政府债券现券交易、回购、质押安排 ，促进地方政府债券流动性改善。地方财政部门应当鼓励各类机构在回购交易中更多地 接受地方政府债券作为质押品 。

（四）财政部将积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券业务，便利非金融机构和个人投资者购买地方政府债券。

六、加强债券资金管理

（一）地方财政部门应当加快置换债券资金的置换进度，对于 已入库的公开发行置换债券资金，原则上要在1个月内完成置换 。省级财政部门要尽快向市县财政部门转贷资金，督促市县财政部门加快置换债券资金的支拨，防止资金长期滞留国库。

（二）地方财政部门要高度重视地方政府债券还本付息工作，制定完善地方政府债券还本付息相关制度，准确编制还本付息计划，提前落实并及时足额拨付还本付息资金，切实维护政府信誉。

（三）发行地方政府债券偿还到期地方政府债券的，如债券到期时库款比较充裕， 在严格保障财政支付需要的前提下，地方财政部门可使用库款垫付还本资金 。待债券发行后，及时将资金回补国库。

（四）各地可根据项目具体情况，在严格按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，研究开展地方政府债券 提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还工作 ，防范偿债资金闲置浪费或挪用风险。

（五）各地应加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。坚持以健全市场约束机制为导向，依法规范地方政府债券管理。债券资金使用要严格按照披露的项目信息执行，确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理，保护投资者合法权益。

七、提高地方政府债券发行服务水平

（一）中央结算公司、上海证券交易所、深圳证券交易所等财政部政府债券发行系统业务技术支持部门（以下简称支持部门），应当认真做好发行系统维护工作，建立健全地方政府债券发行服务制度，合理设计地方政府债券发行服务工作流程，严格加强内部控制，不断提升发行服务水平。

（二）地方财政部门应当按照《地方政府债券发行现场管理工作规范》有关规定，切实加强地方政府债券发行现场管理。

采用招标方式发行的， 发行现场应当有地方财政部门经办人、复核人各一人 ，在双人核对的基础上开展标书发送、中标确认等工作，严格防范操作风险。

采用承销方式（包括公开承销和定向承销，下同）发行的，地方财政部门应当配合簿记管理人组织发行现场各项工作。 发行现场应当邀请审计或监察等非财政部门派出监督员 ，对发行现场人员、通讯、应急操作等情况进行监督。

招标发行结束后，应当由发行人员负责人（不限行政级别）、监督员 共同签字确认 发行结果；承销发行结束后，应当由簿记管理人、监督员 共同签字确认 发行结果。

（三）支持部门应当积极配合地方财政部门严格执行《地方政府债券发行现场管理工作规范》，规范做好发行现场人员出入登记、通讯设备存放、发行现场无线电屏蔽、电话录音等工作，保障地方政府债券发行工作有序开展。

八、加强债券发行组织领导