作者简介：
杨宝昆，云南云岭工程造价咨询有限公司董事长，PPP专家库双库专家。
肖光睿，北京明树数据科技有限公司总经理，PPP专家库双库专家。
明树数据与云南云岭就PPP项目全生命周期管理与咨询这一全新概念，围绕政府方和社会资本方在PPP项目不同阶段的管理需求联合推出系列文章，详细阐述PPP项目全生命周期管理与咨询服务的内容和意义。本系列文章开创性的提出了关于PPP项目的三大理论体系：PPP项目全生命周期管理与咨询、基于BIM技术的项目全生命周期管理与咨询、PPP叠加BIM全生命周期管理与咨询，并构建了“PPP＋BlM＋招标采购＋工程造价全过程管理＋绩效管理＋财务管理＋项目管理”的全生命周期管理与咨询模式，以推动PPP的规范发展，实现PPP项目的更高质量、更高效率和更加物有所值的可持续发展。
PPP模式自2014年在我国基础设施和公共服务领域规范推广以来，在优化市场资源配置、促进投融资体制改革、创新公共服务供给机制、激发经济社会要素活力、构建政企新型合作伙伴关系等方面起到了积极作用，取得了令人瞩目的阶段性成果。财政部财金〔2014〕76号文第三条提出,“探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持续发展，提升资金使用效益和公共服务水平”,财金〔2016〕92号文从总则、采购管理、预算管理、监督管理等强调PPP项目的全生命周期管理目前，四川、山东等省份早已将PPP全生命周期管理提升到PPP核心理念的高度，从政策制定、操作指南、培训宣传、能力建设等方面建立了覆盖PPP全生命周期的制度体系。
对PPP项目开展全生命周期管理与PPP模式要求提高工程质量，主动降低运营成本，提高运营管理效率和服务水平，不断深化创新的意识，以市场化的理念和专业化的管理运作项目的理念完全吻合。同时，对PPP项目进行全生命周期咨询，符合两个“P”对PPP项目全生命周期管理的需求，体现了项目过程管理、集成管理和价值工程的理念，有利于全面统筹、识别和分析PPP项目各阶段的具体内容、流程和风险，以此制定相应的计划和措施，严格遵循项目各阶段项目活动的内在规律，从而保证项目各阶段决策科学、实施连贯、互为支持和印证、全过程管理的要求，确保PPP项目实现预期目标，体现预期效果。为此，针对PPP项目全生命周期管理的特点，系统分析其中的咨询要点，构建PPP项目的全生命周期管理和咨询的系统架构。
1.1 PPP项目全生命周期定义
PPP项目的全生命周期是指项目从发起、识别、筛选、准备、设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。
和传统项目全生命周期相比，PPP项目的全生命周期增加了两个环节：
（1）在项目决策完成和项目建设之间，增加了PPP项目识别、准备环节，目的是对项目是否适宜采用PPP模式、项目是否符合采用PPP模式、项目采用PPP模式是否优于传统模式、财政是否能够承受支出责任等进行前期论证，对后期项目采购签约落地和规范实施起到纲领性作用。
（2）在项目合作期满，明确了项目移交和开展整体绩效评价工作，目的是对运营期结束PPP项目形成资产的性能、数量、质量和权属等进行明确和有序移交，确保项目由社会资本方和项目公司移交给政府方后，项目能够继续提供公共产品和服务。
PPP项目的全生命周期和传统项目全生命周期差异详见下图：
1.2 对项目全生命周期管理与咨询的定义
PPP项目全生命周期管理是指政府方、社会资本方、项目公司等在有限的资源约束下，运用系统的观点、方法和理论，对项目涉及的全部环节和工作进行的有效管理，即从项目的发起开始到项目结束的全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制和评价，目的是实现公众利益最大化（政府方目标）和获得合理回报（社会资本方目标），包括了项目决策阶段的开发管理（DM）、项目实施阶段的项目管理（PM）、项目运维阶段的设施管理（FM）。
PPP项目全生命周期咨询是根据委托方PPP项目全生命周期管理需求，在识别、准备、采购、执行、跟踪和验收等阶段，建立PPP全生命周期综合服务理念、流程和标准，借助“互联网+”思维，引入大数据、云计算、BIM技术等实现PPP项目全生命周期信息收集、集成、分析和运用，实现PPP项目全生命周期管理目标，即追求公共利益最大化和获取合理回报的协调统一，在公平和效率之间找到最佳实现路径。
1.3 引入PPP项目全生命周期管理与咨询的意义
PPP模式将过去由政府部门独家提供公共产品和服务转变为通过政府与社会资本合作模式来提供，以克服市场失灵与政府失灵的“两失”问题，解决政府缺资金、缺效率的“两缺”问题[1]。PPP关注点已经从基础设施本身转移到了公共服务本身，基础设施建设不是PPP追求的目的，它只是提供了实现公共产品和服务的载体。对PPP项目进行全生命周期管理改变了传统项目设计与建设脱节、建设与运营割裂、分段管理、互不衔接造成的弊端，从项目目标确立、建设观念、行为过程、结果运用等方面，建立PPP项目全生命周期管理理念：
（1）需要从项目决策阶段开始引入全生命周期管理，改变传统项目只注重建设的思维，从满足未来运营、实现政企长期合作目标、提高资金使用效率和公众满意度的角度，考虑项目建设的地点、规模、内容及投资等；
（2）为了确保PPP项目投资决策的正确性和可行性，需要开展项目风险分析、物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案的编制和审核，确保项目适宜采取PPP模式，项目条件对社会资本有吸引力；
（3）为了提升服务的质量和效率，需要社会资本和项目公司不断优化设计、节约项目投资、控制项目成本，提高项目的使用功能、质量；
（4）政府负有提供公共产品和服务的责任和义务，为了有效解决政府债务过重，提升公共产品和服务的效率、质量，确保社会公众的利益，政府要履行PPP项目的监管责任，需要建立全过程的质量、价格监管和全生命周期绩效考核机制，促进社会资本不断创新管理机制、提高资金使用效率、提升服务能力、水平；
（5）通过PPP项目移交阶段性能测试和有序规范移交，确保政府和公共部门接收后能够继续有效运营，为公众提供公共服务。
因此，PPP项目全生命周期内五个阶段的活动，涵盖前期论证、设计、融资、建设、运营维护和移交等环节，形成一个结构多元、环节紧密的链状管理模式。成功的PPP项目需要对全生命周期活动进行监测、评估、预控和管理。
PPP项目具有涉及参与方较多、行业领域广泛、周期较长、专业复杂、投资额较大、交易结构复杂等特点，在国内缺少成功经验可以借鉴，政府方和社会资本方不完全具有全生命周期管理的经验和相应人才的状况下，对PPP专业咨询有较高依赖度，需要借助第三方专业机构的力量为PPP项目全生命周期的规范实施提供专业的服务。通过引入PPP全生命周期咨询机构，可以协助参与方了解PPP政策、法律法规、实务操作流程和要点，促进PPP项目规范化实施。咨询机构能够协调项目参与双方诉求，搭建沟通的桥梁，促成项目签约，平等合作。PPP项目全生命周期管理中的各类专业技术性问题，需要引入第三方专业机构提供系统、整体、连续性的技术支持和咨询服务，避免分段、分块式咨询带来的前后脱节缺乏连贯的咨询弊端。
2. PPP项目全生命周期管理与咨询和传统项目的区别
2.1 PPP项目全生命周期管理的特点
PPP全生命周期管理时刻处于动态变化中。从PPP项目前期基于对项目初步概况的认知，凭借对外部环境的预测、内部数据的分析，初步确立了PPP项目目标、运作构架、操作流程，跟随项目阶段的推移，所获取的信息量逐步增加，需要适时调整阶段管理目标，对管理计划、相关参数进行修改、调整和补充。
PPP项目全生命周期管理具有信息集成管理特征。以项目管理的理念和方法作为PPP全生命周期管理的基础，引入“互联网+”思维，借助大数据、BIM、物联网技术为全过程动态管理提供信息集成，搭建项目各参与方的信息化平台，将从项目启动策划到资产移交终结所有环节的工作、内容转化为可收集、可分析、供决策、供监管的信息，为项目各参与方运用，从而提升项目价值，因此，需要将具有PPP项目全生命周期动态管理的特点、理念、流程、规则和执行，通过建立DM(项目决策阶段的开发管理)+PM(项目实施阶段的项目管理)+FM（项目使用阶段的设施管理）信息集成管理框架和流程再造后予以体现和运用[2]，最终实现PPP项目目标。
2.2 PPP项目全生命周期管理与传统项目全生命周期管理异同
（1）PPP项目全生命周期管理与传统项目全生命周期管理的相同点包括：
○ 生命周期基本相同。两类项目都要经过启动、规划、执行、监控、收尾五个过程，构成了项目的生命周期。各个过程（或阶段）的前后顺序通常会涉及到技术转移或成果形成，形成阶段搭接中的重叠和快速跟进。
○ 生命周期都符合项目运作的一般规律。两类项目运作的一般规律即项目开始时，成功的概率是最低的，而风险和不确定性是最高的，随着项目逐步地向前发展，外部因素对项目实施的影响越来越小，此时，项目成功的关键更取决于内部管理和控制。
○ 生命周期管理都适用于项目管理的方法，同时，运用BIM技术实现项目可视化、协调性、模拟性、优化性和可出图性，将项目参与各方汇集在同一平台上，共享同一项目信息集成，满足项目建设、运营、资产管理等需要。
（2）PPP项目全生命周期管理与传统项目全生命周期管理的不同点包括：
○ 项目全生命周期管理启动时点和启动内容不同。PPP项目全生命周期管理启动时点是识别、筛选阶段，工作包括：项目前期调查，编制PPP初步实施方案，在此基础上完成物有所值评价和财政承受能力论证，决定是否可以采取PPP模式实施项目，通过两个论证的项目，经同级政府批复后，开展PPP项目第二阶段的工作。而传统项目全生命周期管理的启动是立项决策阶段，主要工作有编制项目建议书，进行可行性研究，工程项目的环境影响评价等。
○ 参与方的关系和职责不同。PPP项目全生命周期管理主体是政府和中标社会资本，它们之间是平等的合作伙伴关系。政府方的职责是负责PPP项目价格和质量监管，承担政策、法律、最低需求等风险。社会资本的职责是承担项目设计、建设、运营维护、移交工作，承担项目设计、建设、融资、运营维护、移交等商业风险。同时，政府基于PPP项目合同形成与项目公司之间的平等民事法律关系，需要按照PPP项目合同的约定实施绩效考核下的政府付费，协助项目公司获得PPP项目顺利实施的相关配套政策、批件或资源。而传统项目全生命周期管理主体是政府和各个参建、运营（生产）单位，它们之间关系有两种：一种是基于行政授权、文件下达形成的授权关系；一种是基于市场竞争、合同签约形成的委托和受托关系。政府职责是完成项目设计、建设、运营维护（生产）工作，承担政策、法律、商业等风险。各个参建、运营（生产）单位职责是根据授权或委托，完成授权或委托范围内涉及的项目设计、建设、运营维护（生产）工作，在授权或委托范围内承担自身受托责任风险。实施程序不同。PPP项目全生命周期实施程序相对复杂，需要经过“五阶段十九步骤”，其中物有所值评价、财政承受能力论证、PPP实施方案等任一环节未通过项目将无法按PPP模式推进，而传统项目按照基本建设程序和生产运营方案执行，项目开工建设前经政府相关部门审核审批后，即可向后推进。
○ 回报机制和政府支出责任不同。PPP项目全生命周期管理的重点之一是项目回报方式和绩效考核下的政府付费机制。根据项目收益情况，PPP项目采取使用者付费、政府付费和可行性缺口补助三种回报机制，项目全生命周期管理中，需要尽量发挥社会资本的创新和专业优势，做好全生命周期的成本控制和绩效考核，全生命周期成本的高低和绩效考核结果决定政府付费支出大小和社会资本的回报高低。而传统项目由政府直接投资或采用购买服务方式，双方按照合同约定确认或根据审计结果确认政府付费支出责任。
2.3 PPP项目全生命周期咨询的特点
PPP项目全生命周期咨询具有咨询服务领域广、周期长、委托要求高、专业难度大等特点，咨询团队需具有熟悉工程、造价、财务、融资、采购及项目管理的专业人才组成，建立PPP咨询+BIM咨询+招标代理+全过程造价咨询+财务审计+绩效评价+项目管理的系统咨询理念，强化能力建设，从分阶段分块式咨询向全生命周期咨询、从纯技术咨询向政策+实务操作咨询转型升级，统筹思维，提供贯穿于PPP项目全生命周期的综合咨询服务整体解决方案，为地方政府区域性策划、债务化解、投融资管理提供整体咨询，对项目全生命周期提供全过程咨询。
2.4 PPP项目全生命周期咨询与传统项目全生命周期咨询异同
PPP项目全生命周期咨询与传统项目全生命周期咨询都应当也必须遵循基本建设程序。基本建设程序通常分为项目决策阶段（项目建议书阶段、项目可研阶段）、设计阶段、实施阶段（招投标阶段、施工阶段）、竣工验收阶段和项目后评价阶段。通常情况下，PPP项目在可研批复完成后进入，按照PPP项目的操作流程开展识别、准备阶段工作，PPP项目的操作流程并不影响基本建设程序，如果采用PPP+施工总承包的方式，项目的设计工作依然正常推进，如果采用PPP+EPC总承包的方式，那么，设计工作需待社会投资人招标选定后由社会投资人完成设计工作，无论采用哪种模式，基本建设程序不变，PPP项目的操作流程植入、服从于基本建设程序。
和传统项目全生命周期咨询相比，PPP项目全生命周期咨询增加了准备阶段咨询、采购阶段咨询、绩效评价、中期绩效评估、项目公司收支审计、移交阶段咨询，根据操作流程，这些阶段的工作内容都必须按程序开展，为传统咨询机构带来了巨大的增量空间。
成功的PPP项目全生命周期管理是从项目目标确立开始，树立PPP项目全生命周期管理理念，倡导物有所值，即借助“互联网+”思维，引入大数据、云计算、BIM、物联网技术等，建立包含BIM协同平台和BIM运维平台为载体的BIM技术信息集成平台，采用PDCA循环手段，以风险管理、物有所值论证管理、预算管理、融资管理、绩效管理、全寿命周期成本管理（LCC）六个要素管理为核心，结合具体项目开展的进度、质量、投资、合同、安全、信息等管理内容，实现PPP项目全过程、动态化、信息化管理。
3.1 PPP项目管理是全生命周期风险管理
PPP项目一般具有投资规模大，建设、运营合作周期长、技术要求高、涉及项目利益相关方众多、合作关系复杂等特点，是高风险聚集的项目，围绕风险管理涉及到的风险识别、分析、控制、评价等活动，需要在PPP整个生命周期不同阶段、不同利益相关方间加强风险管理，并将风险分析、评价活动充分体现在PPP合同条款及合同执行过程中。伴随项目案例增多，建立风险源指标库、风险分析和评价模型库，能有效实施全生命周期风险管理，根据PPP项目内外因素变化和不确定性事件影响，不断动态分析新的风险，并做出不同的风险分配和应对措施，确保政企合作长期稳定、实现共赢。
3.2 PPP项目管理是全生命周期预算管理
PPP项目政府方需要承担相应的财政支出义务，而健全的公共财政管理制度可以管理和保障政府在PPP项目中的支出义务。根据财政部财金〔2014〕113号文件第25条规定：“项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行”。财金〔2015〕21号文件第5条规定：通过财政承受能力论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”第28条规定：“通过论证且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”等文件，PPP项目中，涉及政府支付义务的，应纳入政府预算进行管理，这一方面是对PPP项目中的政府支付义务的约束和管理，同时也是对社会资本和金融机构在PPP项目中提供相应服务或产品后获得政府支出的主要保障。为了确保社会资本参与PPP项目能够得到成本补偿和合理回报，在激发社会资本自身创新和活力，提升公共产品服务质量和效率的基础上，PPP项目需要引入全生命周期的预算管理，财政部门作为预算管理的职能部门，项目实施机构和出资单位作为预算编制、申报、执行部门，从项目启动到终结，PPP项目政府支出责任和纳入财政年度及中长期预算规划工作需要通过项目预算立项确认（财务测算、财政承受能力论证、预算纳入中长期规划的批复）、项目预算的编报和审批、项目预算的执行和偏差分析、项目预算调整等环节来完成。
3.3 PPP项目管理是全生命周期成本管理
对PPP项目投资控制和运营成本控制是PPP项目全生命周期成本管理最重要的内容之一。PPP项目成本包括建设成本、运营成本、融资成本、税费等成本费用要素，是决定政府支出责任大小和社会资本投资回报高低的核心要素。在全生命周期内，PPP项目成本要素处于动态变化中，如大部分PPP项目从起点开始只是完成了可研批复，项目投资从可研估算、设计概算、施工图预算、招标控制价、合同价、竣工决算投资是个动态控制过程，和传统建设模式的项目相比，投资控制具有更大的不确定性，融资成本在以基准利率为基础的确认中，也会在合作期内随着国家利率调整而变化，运营成本将随着社会资本运营效率和政府成本监审和绩效考核结果发生变动，税费也会随着收入的变化和国家税收政策的调整而变化，因此PPP项目成本管理将贯穿于全生命周期的管理始终。
3.4 PPP项目管理是全生命周期融资管理
PPP项目投资大，尽管融资风险交由社会资本承担，社会资本或项目公司具体负责融资工作，但是政府方作为合作伙伴关系一方和未来项目公司股东，也需要考虑政府是否要投资？投资多少？资金从哪里来？什么时候投入？如果政府能够争取到国家政策补贴、奖励或融到低利率的政策性资金款，也需要投入到项目公司，减少社会资本融资金额，进而减少政府支出责任。此外，PPP项目融资问题不仅涉及到建设期资金来源、利率、结构、到位和使用的时间、规范性，运营期内也需要考虑融资问题，包括运营期流动资金安排、建设资金还本付息计划、社会资本方股权回报确定和资金安排等问题，在项目进入运营期后，还会面临社会资本的项目再融资需求，具体形式可能包括项目资产证券化、经营性现金流证券化和项目公司股权转让等。因此，PPP项目融资问题不仅关系到项目是否按照既定目标顺利推进，同时也是合作双方共同需要管理的环节。PPP项目融资管理涉及投资决策、融资决策、融资结构设计、融资谈判和融资执行相关环节，需要根据项目总投资、建设进度、运营期流动资金需要和还本付息计划等综合加以管理和控制。
3.5 PPP项目管理是全生命周期绩效管理
PPP实行绩效考核下的政府付费机制，即使使用者付费项目不需要政府付费支出，执行过程中也没有发生政府风险支出责任，也需要开展绩效考核，对PPP项目目标实现程度、项目进展情况、项目实现效益、效果及公众满意度等开展多维度绩效评价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，既有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。同时，可以促进社会资本方不断改进公共产品和服务水平和质量，促进政府方提升治理能力、改进预算管理、优化资源配置、提高项目决策和实施的科学化水平、并主动接受社会公众监督。PPP全生命周期绩效管理包括由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。在这个系统的设计中应体现激励相容约束的契约机制，即PPP项目应建立“激励相容、提质增效”的绩效目标，明确细化项目绩效指标考核体系，开展覆盖PPP项目全生命周期的监管和评价活动，并将结果反馈和应用于政府支出预算资金安排和运行监管中，确保PPP项目经得起检验，依法合规地保障社会资本利益，使社会资本方在追求自身利益最大化的行为选择符合政府方设定的政策目标和利益取向。政府方是绩效评价的主体，社会资本和项目公司可以开展绩效自评，绩效评价的起点应该从PPP项目启动开始，至少从项目已有一定产出的建设阶段就开展绩效评价工作，对决策阶段、招投标阶段和执行阶段中体现的项目投入、管理能力、风险分配等因素进行总结，终于项目移交阶段完成后的整体绩效评价。
3.6 PPP项目管理是全生命周期监督管理
PPP项目全生命周期监督管理主体包括政府、公众、媒体等，其中，PPP项目以政府为主导，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司或社会资本之间的行政管理法律关系。为此，政府方和公众需要做好PPP全生命周期监督管理工作，包括立项监管，制定基础设施和公用事业的发展规划，考察项目的必要性，以及是否适用于PPP模式；对社会资本方选择的监管，通过竞争方式选择一家（或联合体）最适合的企业授予其特许经营权。项目建设、运营期的绩效监管，包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管。PPP项目事关公众的切身利益，需要秉承公开透明的原则，主动接受社会公众和媒体的监管，全流程在阳光下运行，促进竞争、激励创新，达到提高公共服务质量、实现公共利益最大化、增加公众福利的目的。为此，要按照财政部综合信息平台和发改委推介项目库要求，发布统一、规范、权威的信息，既有利于PPP各参与方掌握信息、进行决策，也有利于政府全面、准确地了解实际情况，提高政策制定的针对性、有效性，支持政府债务风险防控工作，引导PPP市场健康规范发展。同时，要充分利用大数据理念、技术和资源的要求，发挥PPP大数据优势，搭建PPP项目信息平台及项目库，有利于社会资本对项目条件和指标进行分析、决策，参与PPP项目市场竞争，主动接受政府方和社会公众监督，也有利于各级政府和财政、发改部门对PPP项目推进速度、规范运作情况的监督。另外，PPP项目运行中，涉及价格调整的，还需按照听证程序及价格管理部门规定，涉及项目质量的，主动接受政府和社会公众质询和监督。
4.1识别PPP项目主要参与方
政府方：政府授权实施机构、出资机构、财政部门、发改部门等。
社会资本方：依法设立且有效存续的具有法人资格的，符合PPP项目采购条件的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业
项目公司：由社会资本单独或和政府出资者代表共同出资设立的企业，具体承担PPP项目设计、融资、建设、运营等工作。
承包方与分包方：主要负责PPP项目的建设，通常与项目公司签订工程总承包合同。
在PPP+EPC或PPP+施工总承包采购方式下，承包商可能与社会资本方为同一人。对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合同，把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况，分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商负责管理和协调分包商的工作。
运营方：主要负责PPP项目的运营和维护事务，通常与项目公司签订PPP项目运营维护协议。在部分PPP项目中，运营方与社会资本方为同一人。
产品或服务购买方：与项目公司签订长期购销合同以保证项目未来的稳定收益的购买方。
其他参与方：与PPP项目全生命周期密切相关的如咨询机构、监理单位等。
4.2 明确PPP项目全生命周PPP项目全生命周期管理与咨询关系
PPP项目全生命周期管理和咨询的关系是委托和授权关系，互为依存、互为促进，委托方的全生命周期管理需求是咨询机构全生命周期咨询服务的目标、内容，委托方通过开展PPP项目全生命周期管理，不断提出和扩展PPP项目全生命周期咨询服务的要求，咨询机构借助专业能力和服务意识，在完成受托任务的情况下，拓展委托方的管理需求，最终双方实现促进PPP项目顺利实施、实现政企合作的一致目标。
4.3 PPP项目全生命周期各阶段管理与咨询内容
站在政府方角度分析，PPP项目全生命周期各阶段管理活动和与之对应的咨询服务活动。
