刘琼
腾讯研究院高级研究员
王宇
腾讯研究院助理研究员
联合国经济和社会事务部《2016联合国电子政务调查报告》显示，英国电子参与指数和在线服务指数居193个成员国之首。这很大程度上要归功于其始于2012年“英国政府数字战略”近几年的践行。2017是该战略发布的第6年，也是英国启动“全政府”的新一轮转型战略的一年。从政府默认数字化、向单一平台（GOV.UK）迁移、政府即平台到新提出的“全政府”，英国数字政府转型之路并非一帆风顺，取得显著成绩的同时也衍生出一些新挑战。而这些对我国正在大力建设的“统一政务服务平台”，都是有效的学习和借鉴样板。
2008年以来，英国经济发展迟缓、政府预算持续赤字。与此同时，公务员制度固化导致政府公共服务发展水平远低于公众预期。在财政收入不能有效增加的条件下，公共服务如何提升成为摆在英国政府面前的一道难题。2012年11月，英国政府推出“英国政府数字战略”（The Government Digital Strategy,以下简称“数字政府战略”），希望借由数字战略降低政府运行成本，并打造一个高效便捷、人性化且强互动的数字政府。此时的英国，电子政务水平居世界第三。
“数字政府战略”共包含16项分计划，由内阁办公室（Cabinet Office）牵头，并下设数字服务小组（Government Digital Service，以下简称GDS）负责具体事务，税务海关总署（Her Majesty's Revenue and Customs）、交通运输部（Department for Transport）、劳动和养老金部(Department for Work and Pensions)、司法部（Ministry of Justice）等16个部门参与落实执行。
表 1 英国数字政府战略参与部门
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牵头部门
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内阁办公室，下设GDS作为数字技术中心，引领政府数字化转型
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主要参与部门（7个）
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商业创新和技能部，交通运输部，劳动和养老金部，环境、食品和农业部，税务海关总署，内政部，司法部
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一般参与部门（9个）
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总检察长办公室，文化、媒体和体育部，教育部，国际发展部，能源和气候变化部，卫生部，外交部，财政部，国防部
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2012-2016年期间，在GDS支持下，英国政府各部门先后共投入4.36亿英镑，开展了诸如转向单一平台GOV.UK、数据开放、打造数字化示范服务、启动“政府即平台”计划等大量工作，取得显著成效。
1. 政府数字服务普及率稳步提高
早在2012年，其调查部门2CV对英国成年人抽样访谈调查发现，当时英国公众对政府在线服务尚未完全接纳：有82%的英国成年人经常或偶尔访问互联网，77%的英国成年人每天至少访问一次互联网，50%以上的成年人会在线使用网上银行、购物、搜索引擎、邮件等服务；但仅有46%的受访者在线使用过政府服务，8%的受访者在线访问过政府信息，如果将那些没有条件使用互联网的人群纳入进来，比例可能更低。
经过5年发展，英国公众对政府数字服务的认知和使用习惯都取得了长足进步。2016年，英国成年人中使用互联网与政府进行互动的比例达到53%，比2008年提升13个百分点；获取信息的比例提高至42%；在互联网上提交填写好的表格提升最快，达到34%，比2008年提高18个百分点。但整体来看，政府数字服务的使用比例相比在线购物（78%）还有较大差距。
2. GOV.UK作为统一平台成效显著
2012年10月开始，英国政府着力用GOV.UK替换“超级网站”Directgov和Businesslink.gov.uk作为政府在网络上的单一域名和所有中央政府部门、相关机构和非政府组织等的信息发布和事务办理服务的唯一平台。2014年12月，25个中央部门、374个部门下属相关机构和非政府组织均已完成向GOV.UK的迁移。
GOV.UK的搭建，统一了英国政府部门信息和服务的入口，不仅方便了用户，激发后者使用数字服务的积极性，同时也提高了各部门的效率。据英国政府2015年1季度统计数据，GOV.UK网站平均每周访问者在1200万人左右，高峰时期可达到1360万访问者和2120万次访问量 ，周访问量占当时英国常住人口总量的21.0%。
高访问量要得益于网站的易操作性。相比之前的Directgov和Businesslink.gov.uk，GOV.UK网站的易操作性和访问效率都有明显改进。经调查，93%的用户认为GOV.UK非常或者比较易于操作，而DirectGov和Businesslink.gov.uk的这一数字只有75%；在搜索信息时，Directgov和Businesslink.gov.uk需要120秒，GOV.UK则快了1/3,平均需要80秒。
3. 在线服务指数名列全球第一
2012年，英国尚有超过300个事务性服务没有可用的在线服务渠道，或者有在线服务渠道，但许多用户仍然选择线下办理事务。据统计，每年有超过2.5亿笔交易仍在通过邮政、电话、面对面等线下渠道进行，带来大量的政府服务成本。
近年来，GDS依照默认数字服务标准，端对端地帮助各部门重新设计了25项最重要且使用频率最高的公共服务。截止2015年3月，已有20个示范服务投入使用。
英国电子政务从简单的信息公开，提供基本互动（如填写电子表格等），到具备完整的在线办理能力（如申请和处理纳税申报、社会福利、护照办理等），发展成对公共领域在线办理与公共服务供给的更为深度的转型与改革。《2016联合国电子政务调查报告》显示，英国电子政务发展指数位列联合国成员国的榜首。
表 2 英国重新设计的25项服务
4. 数据开放生态系统初成
2010年，英国开放数据平台data.gov.uk正式上线。2012年英国内阁办公室与财政部发布《开放数据白皮书：释放潜能》，要求政府部门必须以机器可读形式来发布数据。目前，data.gov.uk已经发布了42150个开放数据集，涵盖环境、社会、健康、教育、商业和经济、司法等各个领域；另外，data.gov.uk还向用户提供了412个Apps；数据开放格式也充分考虑到不同用户需求，具有HTML、CSV、WMS 、WCS、XLS 、WFS 等6种数据格式。此外，政府还会依据数字默认服务标准提供高质量的应用程序接口（API），在部门中进行集成服务，并将这些提供给第三方组织，通过这种方式将政府的数据顺畅地传递到企业和非营利组织手上。例如HMRC的API，使会计师和软件提供商能够整合申请缴税、公司帐户等的详细信息，企业只需要提供一次信息，相较以前节省了大量时间和交易成本。
政府开放数据不仅便于公众了解政府政务、监督政府工作，英国政府也希望数据开放能推动本国企业创新发展。为此，英国政府于2012年12月，出资1000万英镑支持建立了世界上首个开放数据研究所ODI（The Open Data Institute），也是第一个帮助企业改革、研发并探索开放数据机会的一个机构。数字政府战略分项计划16“开放政府数据和事务办理服务”也专门指出要开放数据和事务办理服务给第三方，帮助后者创新自有服务。从2012年至今，ODI已帮助超过12个团队，创造了百万英镑的营收，在发展数字服务、建设智慧城市方面扮演着重要角色。据预测，至2017年底，英国50％的物联网方案，将由创业三年内的初创公司推出。
5. 成本节约成效初显
节约成本是数字政府战略推出的最初动力。《数字效率报告（Digital Efficiency Report）》曾指出，线上服务的平均成本比电话服务的成本低约20倍，比邮政服务成本低约30倍，比面对面服务低约50倍。英国国家审计署（National Audit Office）2017发布的报告显示，2011-2016年5年期间，GDS部门共节省13亿英镑的IT支出。其中，22个有数据的示范服务中，有12个服务实现了正收益。
英国数字政府战略落地实施的这几年，积累了一些经验，除了统一标准、顶层设计等具有普遍认知的外，还有一些创新做法值得思考和借鉴：
1. 将数字素养的提升放在转型的首要位置
作为一把手工程，部门领导人的数字素养对于部门的数字能力有重要影响。英国政府将提升各部门领导人的数字素养作为提升部门数字能力的一条重要途径，对前者进行数字培训，提升其数字技能，培养数字化思维；GDS还下设了招聘中心帮助各部门组建长期稳定的数字团队，2014年共帮助招聘了100多名技术和数字化专家，担任各部门的领导职务。例如劳动和养老金部的数字架构主管、司法部的数字和变革总监、税务海关总署的IT项目设计主管及内阁办公室的首席数字官等。
此外，GDS还搭建了10个社区，为数字服务管理人员提供一个互相交流的平台，他们可以在平台上探讨共同面对的问题或是最佳做法。这种非正式网络将不同部门间数字领导人和管理者连接起来，就数字服务相关问题进行探讨并达成共识，间接上促进了各部门领导人数字素养的提升。GDS还于2016年9月宣布，将接管由就业保障局发起的数字学院，计划每年培训3000名公务员。
对于部门数字素养的提升，数字政府战略的分计划3、4、8和14都提出了具体措施。例如计划8，采取鼓励、审查和监督措施，增强政府部门提高数字能力、发展数字服务的意识，并分享成功的案例，展示数字化带来的效果。计划14则鼓励各部门将数字能力广泛应用于政民互动、辅助决策中。
2. 对“政府即平台”理念的执行
“政府即平台”并不是一个新概念，奥莱利传媒有限公司创始人蒂姆·奥莱利是目前公认的创造这一词汇的第一人。他认为苹果平台模式可以成为以平台为基础的公共服务模
式的样本。即政府提供核心基础设施，第三方在此基础上开发附加应用。
2015年3月，英国政府启动“政府即平台”计划，采取跨部门模式提供公共服务，推动以平台为基础的政府。内阁办公室与各部门协商，牵头制定和提供一系列通用的跨政府部门技术平台，范围覆盖数据开放、数据洞察、身份认证、支付、云服务、事务办理等，以支持新一代默认数字服务。其中，数据洞察平台能够综合分析、网络操作和财务信息等一系列数据为领导人提供高水平的绩效报告，还可以为数字服务经理开展服务提供更多数据；身份认证平台可以保证用户在隐私受保护的前提下更快更安全的使用不同网站的在线服务，无需再去一一注册，极大简化了用户网上办理服务的流程。截至目前，已有95万个个人账户通过认证 。GDS还拥有一个世界级的用户实验室，可供所有部门进行使用，政策团队可以在实验室内测试如何改进政策制定，帮助政府理解公众需求和行为，找出可以改良之处。
通用技术平台的建立为发展默认数字服务奠定基础，统一建设、共同使用也避免了技术平台不衔接的问题，降低了因不同部门重复分散建设的成本。
3. 注重第三方力量的参与
公共服务社会化趋势日益明显。为鼓励更多第三方力量参与到数字政府战略的落地中，分计划10提出改进招标过程，降低企业的进入门槛。更重要的是，英国政府将开放合作的理念，践行在各个环节中。例如，积极开放API，将企业和第三方的平台成为政府网站的延伸和扩展。GOV.UK的FCO旅行咨询页面提供了一个API，可以将旅行公司、一般咨询网站和GOV.UK相关联，用户通过旅行公司和一般咨询网站就可以查询FCO旅行咨询页面的相关信息。不仅如此，内阁办公室搭建的政务云平台，是一个开放平台，吸引供应商不断加入到数字市场，现如今数字市场上的供应商总数已达到1852家（87％为中小企业），可以为用户提供19,966项服务。截至2015年3月23日，政务云（G-Cloud）的销售额为5.16亿英镑 。
