逸语道破：为何被清算？马斯克把USAID的底色逼出来了

底线思维 · 公众号 · 政治 · 2025-02-07 11:33

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文/观察者网专栏作者沈逸

复旦大学国际政治系教授

大家新年好，欢迎来到本期的逸语道破，今天我们来聊一聊马斯克的裁员以及特朗普的新政。其中一个焦点是关于美国国际开发署（USAID），马斯克给出的裁员方案是把它关掉，并且宣称已经得到了特朗普的同意。

而特朗普内阁上的另一位正式成员、美国国务卿马尔科·鲁比奥给出了不同看法。他没有说把它关掉，而是说希望做USAID的代理执行署长，其实暗示的含义就是要把USAID并入美国国务院。

USAID这个机构的变迁过程本身非常长，简单来讲，它是一个与美国国务院关系紧密，但是又独立于美国国务院之外的机构。从表面上来说，它不是一个严格意义上的美国政府部门，他更多地强调民间和专家的属性。但是从它的工作流程上来说，USAID所派遣的所有项目主管，在完成项目的过程中都要向所在地的美国大使去提交报告，而大使要对USAID具体项目的工作进行绩效评估。

所以我们可以把USAID理解为：一个表面上看似相对独立，但事实上向美国国务院负责的机构。通过美国国际开发署前署长安德鲁·纳西奥斯（Andrew Natsios）向媒体透露的信息——针对马斯克对于USAID的指责，他给出了相反辩驳——我们基本可以理清USAID自冷战结束以来，发展的基本轨迹、核心特征、主要功能以及存在的问题。安德鲁·纳西奥斯在小布什执政期间分管USAID，在他的管理以及冷战结束后的大背景下， USAID的预算翻了一倍，达到了140亿美元，全球员工数达到了8,100人，覆盖的范围达到80个国家。

需要注意的是，尽管USAID是一个美国的机构，但是根据安德鲁·纳西奥斯的说法，其中3/4的雇员都不是美国人，而是外国人，是USAID进行活动的所在国家的当地人。它主要建立了三个方面的功能：

美国国际开发署前负责人安德鲁·纳西奥斯指责特朗普和马斯克破坏该机构网络截图

第一，为美国在全球范围，特别是开展项目活动的所在地建立一个对美国亲近、友好、推崇的环境。

第二，为美国在当地获得经济上的影响力。

第三，获得政治上的影响力。这种影响力直接表现为对当地精英的影响——确保在USAID有工作经历的人能够成为当地的高层政治精英。

安德鲁·纳西奥斯接受访谈的时候，举出了两个例子：哥斯达黎加的第一位女总统是一位外交官出身，在成为外交官之前，她是USAID的员工，在USAID里做了10年；萨尔瓦多第一位女副总统也是类似的经历，先是在USAID做了10年的员工，然后成为女副总统。

用安德鲁·纳西奥斯自己的话来讲，他到一些国家去视察和访问那些在USAID当地项目工作的精英的时候，他的第一个问题通常会是：你们中有谁准备去竞选公职吗？

他鼓励他的员工去竞选当地的公职，进入当地的政治体系，去拓展和扩大USAID的影响力。从这个意义上来讲，你可以把USAID的功能理解为：第一，插眼。就是在这个地方布一个局，但凡有什么风吹草动，政治、经济、文化、社会等各领域的变化，该组织可以第一时间在当地获得可靠的信息来源。第二，扩展繁殖同化影响力，像可以扩展的菌毯一样把自己的影响力一点点铺散出去，然后这之上活动的任何东西我都能够有清晰的感知。同时，美国要在当地投送影响力的时候，有了这层菌毯，它可以活动得更加丝滑和顺畅。

当然要做到这些的话，是需要一些支撑条件的。

首先，就是去官僚化和专家评估。USAID里面雇佣的人不是所谓的通才或者一般意义上的决策者，而是各领域的问题专家，且这种雇佣是通过项目制的形式。我们大概可以把它理解为是某种做项目转包和分发的大型中间承包商。美国国务院和美国政府批出各种各样的对外援助经费，然后给到USAID的具体项目。USAID的各种项目在当地进行总体项目经费管理，然后分散到各个当地的具体运营商和项目负责人手中。USAID在中间对这些项目的运行进行评估和总体管控，所以它雇佣专家对项目进行管理，而不是一般意义上的决策者。

第二，它独立于美国的国务院系统和美国的公务员系统，保持着相对独立的状态。它能以10年到25年这样的时间长度在特定的项目领域进行深耕，专注于同一个项目持续赋予美国的动能，比如说性别议题、人权议题、特定类型的环保议题，它可以几十年如一日地在当地进行教育培养、网络建设活动，从而让自己成为一个活动的核心，对当地几代人的认知、思想和理念进行有效管控。

第三，构建灵活的包装，即非常具有弹性的口号。在这次冲击中，马斯克指责USAID是一个激进、左翼的机构，内部充满了各种各样和美国国内政治不相匹配的口号和理念，所以它必须要被裁掉，因为它和美国国内政治格格不入。

2025年2月3日，员工和支持者在美国国际开发署总部外举行抗议活动。CBS News

但是在安德鲁·纳西奥斯看来，这只能说是一种让人又好气又好笑的说法。因为美国作为一个外部势力，如果要在当地丝滑地潜入，就需要找到一个当地能够接受的切入口。毫无疑问，除非这个国家已经是一个跟美国一模一样的国家，或者完全接纳了美国国内政治特性的国家，否则该国家所通行的政治语言、使用的话语体系以及关注的核心价值跟美国国内肯定是不相同的，甚至可能是截然相反的。

根据纳西奥斯的访谈，在这些国家里，美国的USAID就会找一个合适的项目进行包装，把自己包装成一个和它试图要接近的那个群体持有观念相同的身份，然后用这样一种口号去吸引对方向USAID靠拢。

说实话，如果不是像安德鲁·纳西奥斯这样的人出来现身说法，一般情况下，相关材料即使是公开材料，也很少会把话讲到这个地步。你可以把这个理解为是马斯克推动USAID变革过程中的一个意外收获，就是他无意中用一种意料之外的方式逼出了USAID的底色。

最后有人会问，马斯克这样做了以后，美国人是不是就不在外面去搞颜色革命也好，或者说不在外面去推行那些有利于美国的小型行动，或者扶持这种公民社会？事实上马斯克推动的DOGE部（政府效率部），他们会有一些自己的想法，美国国务院也会有一些自己的想法。

中间一种比较有代表性的想法是采取所谓的小型社区行动项目。就是甲方金主爸爸——美国的政府，通过美国国务院，不经过任何中间人，直接把所谓的预算和责任分散给当地的行动负责人。即你不是美国政府出去的人，也不是跟美国政府有关系的人，你是直接从美国政府那儿领钱的人。潜台词就是对于这些项目和钱的审计工作，将由美国政府直接承担——我发钱，我审计，你向我领钱，我对你进行审计。

从商业的角度上来说，尤其是从直观的商业成本而言，对于像马斯克这样的人，这完全符合马斯克运营公司的理念，而且他会认为这是一种极大节省中间成本的手段。

事实上USAID这次成为马斯克首当其冲的审计对象，其中非常重要的一点就是这个机构本身的臃肿。

USAID本身作为独立利益第三方的膨胀，使得它逾越了原先的设计初衷。原先，它应该是一个没有显著政治色彩，不为任何美国国内政治党派服务，只为美国国家利益服务的白手套。但现在，它自己有了太多的独立利益，权力太大，而这种权力带来了利益的膨胀。这种利益的膨胀不可避免地带来了对权力进行滥用的诱惑。很明显，USAID并没有抵挡住这样的诱惑。马斯克披露的一些材料中显示，在一些相关国家，包括美国国内， USAID应用自己的媒体项目去为特定的政治利益站台，为特定的政治党派站台，甚至卷入美国国内两党政治，更直白地说是卷入到了针对特朗普的政治斗争中去，这才是导致这次它被清算的重要原因之一。

第二，USAID本身在项目的绩效方面确实有经不起考评的地方，比如它所拨发的资金和所涉及的活动项目，与它最终要实现的意图之间所呈现的明显偏差。更重要的是，公开账目形式上面呈现出来的认知落差，以及美国国内政治过程、政治议题的过度敏感，使其失去了为美国国家利益服务的初衷，这是导致它被清算的第二条原因。

第三条原因就是USAID最近几年的效果不好，并没有拿出几个能够让世人折服的有效案例。或者说它苦于某些原因，部分相对成功的案例并没有能够拿到阳光下来进行讨论，从而在舆论上被打了一波。

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