从香港适用和缔结条约的实践看“一国两制”对国际法发展的贡献（中英文）

从香港适用和缔结条约的实践

看“一国两制”对国际法发展的贡献

The Implementation of the “One Country, Two Systems” Policy

and Its Contribution to the Development of International Law

— From the perspective of application of international agreements

 and treaties to the Hong Kong Special Administrative Region

—外交部条法司司长徐宏在“亚洲的共同未来”

国际法研讨会上的发言（全文）

（2017年7月7日，香港）

谢谢主持人。

各位来宾，女士们、先生们：

很高兴参加这个议题的讨论。几天前刚刚在香港举行了庆祝香港回归祖国20周年纪念活动。中国国家主席习近平指出：“‘一国两制’是中国的一个伟大创举”，这在国际法上有突出体现。我本人有幸于1992-1996年在中英联合联络小组工作，直接参与与香港回归有关的国际权利义务和法律本地化问题谈判，香港回归后，又有机会参与很多涉及香港特区的条约法律工作，有很多切身体会。今天，我想重点从香港缔结和适用条约的角度，分享一下我对“一国两制”对于国际法发展的贡献的看法。

条约是确立国家间权利和义务关系的一种法律形式，是最重要的国际法渊源，在国际关系中具有重要地位。国际条约法经过长期的发展和演变，已经形成了一系列各国普遍接受的规范和制度。但是，由于“一国两制”没有先例可循，在实践中产生的一些条约问题，无法照搬现有的条约法。中国政府全面贯彻“一国两制”方针，创造性运用条约法相关制度，在特区缔结和适用条约方面形成了一系列独特做法，丰富、发展了国际法。

“一国”是“一国两制”方针的前提和基础。无论是香港回归前还是回归后，中国都将维护“一国”作为落实“一国两制”方针的首要考虑，并在条约领域作出了相应安排。主要包括以下几个方面：

第一， 条约涉及外交、国防等专属于主权国家权力的，由中央政府决定其缔结和适用。

香港回归前，中国政府即确定，凡是中国参加的外交、国防类条约，或者根据其性质必须适用于一国全部领土的其他条约，从香港回归之日起都将适用于香港特区；凡是中国没有参加的上述类别的条约，无论在回归前是否已适用于香港，自回归之日起均不再适用。香港回归后，中央政府本着同一精神处理此类条约在香港特区的适用问题。

第二， 特区只拥有由中央政府通过《基本法》明示授予的特定领域的缔约权。

这主要表现在三个方面。一是，特区不能以自身名义参加明确规定缔约方必须是主权国家的国际条约。特区以“中国香港”名义单独参加的多边条约只能是不限于主权国家参加的多边条约，其他绝大多数多边条约只能由中央政府参加并适用于特区。二是特区的缔约权并非其固有，而是中央政府通过《基本法》的规定授予，中央政府授予多少，特区就有多少。三是特区单独对外缔结的双边协定只能是《基本法》授权的经济、贸易等八个自治范围事项，或者中央政府逐项授权的司法互助、互免签证等事项。这与特区是中国的一个地方行政区域的属性完全相符，特区的“缔约权”本质上是从属性、派生性的。

第三， 中央政府通过特区缔约的授权机制和其他通报审查机制，确保“一国”原则的具体落实。

对司法互助、签证、投资保护等按《基本法》需中央具体授权特区对外缔约领域，特区在对外谈判、签署相关协定之前，必须报中央政府审查，并获中央政府授权，在协定中明确写入经中央政府授权的字样。回归以来，中央政府共授权特区对外谈判、签署、修订司法协助、民航等领域的双边协定400余次。此外，对特区条约事务中可能涉及到国家主权和安全的事项，中央政府和特区政府建立了一系列通报审查程序，如办理司法协助案件和移交逃犯案件通报审查程序等。根据相关程序，特区政府有义务向中央政府通报有关案件，中央政府可在涉及外交、国防、主权、安全等情形时就如何处理相关事宜向特区发出指示，特区须遵照执行。这类制度安排已纳入香港本地立法。

第四， 国际条约适用特区产生的国际权利义务由中央政府承担，确保中国作为国际法主体的唯一性。

特区不是国际法主体，不具有独立承担国际权利和义务的能力，其对外缔约权来自于中央政府授权，因此从责任归属看，特区适用条约所产生的所有国际权利义务最终均由中央政府承担。这是“一国”在国际法上的应有之义，也是中国政府的一贯立场，并适用于各种情况。

基于“一国两制”，特区根据《基本法》实行与内地不同的社会、法律制度，拥有高度自治权。因此，中央政府在相关条约事务问题上，在符合前述“一国”原则下，妥善处理“一国”与“两制”的关系，作出了一些特殊安排。这些特殊安排以国际条约法的基本规则为遵循，同时又不乏创新、丰富和发展。

第一， 在回归过渡期通过外交行动和法律行动解决了回归前适用于香港的国际条约的继续适用问题。

香港回归不是国家继承，在条约方面不能适用国家继承有关规则。中国政府在过渡期处理香港适用国际条约问题的基本思路，就是在彰显“一国”主权的前提下，尽可能照顾香港自身的实际情况和需要。

回归前，香港随英国参加了300多项多边条约。其中很多条约对于香港的国际金融、航运和贸易中心地位至关重要。回归后继续适用有关条约，是香港实现平稳过渡的重要任务。中国经与英国进行多年的清理和磋商，最终确定将214项多边条约继续适用于香港特区，其中中国未参加的有87项。回归前夕，中国一方面采取法律行动，就继续适用于特区的相关多边条约逐项照会条约保存机关，通知该条约的适用，并声明由此产生的国际权利和义务由中国政府承担。另一方面采取外交行动配合，由常驻联合国代表向联合国秘书长递交照会，全面阐述基本法的规定及中国处理国际条约适用香港问题上的原则，附上将适用于香港特区的多边条约清单，通过联合国周知世界各国。中国的上述做法，在国际法上没有先例可循，但有效避免了特区成立后国际条约适用可能出现的真空，得到了国际社会的广泛接受和肯定，成为一种新的成功国家实践。

在双边条约方面，香港回归前由英国将其对外缔结的双边条约扩展适用香港的情况也有不少，特别是在司法协助、引渡、民航等领域。香港回归后，这些英国签订的双边条约  不能继续适用。为了使有关合作关系得以延续，中英双方在过渡期作出安排，逐一授权香港与一些国家就上述事项签署单独协定，取代英国条约，并过渡到九七年以后。

第二， 允许特区作为非主权实体在特定领域单独缔结双边条约，并参加不限于主权国家参加的多边条约。

特区作为地方行政区域，原本没有缔约权，但根据基本法的授权获得了特定领域的一定缔约权。香港回归以来在上述领域缔结了大量协定。在多边条约方面，特区可以“中国香港”名义单独参加一些允许非主权实体参加的条约，例如2014年《设立东盟与中日韩宏观经济研究办公室协议》（AMRO）等。上述实践，彰显了“两制”特色，为特区对外交往提供了有效法律保障，极大丰富了条约法中非主权实体的缔约权能和缔约范围规则。

第三， 突破传统条约法领土适用规则，遵循中央政府缔结的非外交、国防类双边条约原则上不适用于特区。

《维也纳条约法公约》规定，除非“条约表示不同意思”或“另经确定”，条约适用于一国全部领土。但香港回归以来的实践表明，对特区自治范围或经授权特区可自行单独对外缔约的领域，国家缔结的双边条约原则上不适用于特区。而且，除极少数情况外，国家一般没有在双边条约中对不适用于特区问题作明确规定。也就是说，这里采取的是与传统国际法相反的做法，即对于上述条约，只要没在条约中明确规定适用于特区，即认定其不适用。中国的上述做法得到了缔约对方和国际社会的广泛了解和接受，成为条约法“另经确定”的一种新的国家实践。

我们也注意到，仍有个别外国司法机构对中国的上述立场缺乏了解，在这个问题上作出了错误认定。例如去年9月新加坡上诉法院就SANUM公司诉老挝政府案的判决中认定中老投资保护协定适用于澳门特区，这提醒我们在这一问题中还有不少工作要做。 

第四， 中央政府在处理多边条约适用特区时，充分尊重特区的高度自治权，发展出许多条约法新的具体做法。

中央政府缔结的非外交国防类多边条约，在决定是否适用特区时，要考虑香港的情况和需要，并须征询特区政府意见。回归以来，中央政府办理了220余项多边条约或修正案适用香港特区事宜。对于中央政府参加并适用于特区的多边条约，中央政府可根据特区的特殊情况，专门为特区作出不同于内地的保留和声明。香港特区政府派代表作为中国代表团成员，参与众多领域的国际条约会议和谈判，并以“中国香港”的名义发表意见。涉及向国际机构递交履约报告的，例如人权、环境等领域，香港特区的履约报告由特区政府自行撰写，作为中国报告的一部分统一提交，香港特区代表作为中国代表团成员参与履约报告的审议。香港回归以来，中央政府为香港提交各类履约报告或材料550多份。

综上所述，中国在处理香港缔结和适用条约方面的实践，既确保“一国”的主导，也尊重并兼顾“两制”；既有对国际法上主权原则的坚持和把握，也有对具体条约法规则的创新和发展，对于维护香港繁荣稳定，发展香港特区与外国在各领域的友好合作关系，发挥了重要作用，也为国际法的发展作出了重要贡献。

谢谢！

Distinguished guests,

Ladies and gentlemen,

It is a pleasure to be here with you today.

“One Country, Two Systems” is a great pioneering initiative of China. As a law professional, I think the greatness of the “One country, Two systems” formula can be seen from, among others, China’s practice of international law in relation to Hong Kong.

Today, I will focus on the case of the application of international treaties in Hong Kong. 

As we have learnt at law school, treaties are an important source of international law. Treaties establish rights and obligations between contracting States. Treaties are important instruments governing international relations.

Through centuries of development, international treaty law has gradually developed into a system of rules and norms that are widely accepted by the international community.

That said, as the practice of “One country, Two systems” has no precedent to follow, in the course of its implementation, there may arise issues such as those relating to the application of treaties in Hong Kong and treaty law lex lata has no ready solutions to them.

The Chinese Government has fully and faithfully implemented the principle of “One country, Two systems” in the HKSAR. While following the general rules of the law of treaties, China has introduced a series of unique practice relating to the application of international treaties in the HKSAR and its conclusion and implementation of international agreements. These practices has enriched international law and contributed to its progress. I would like to elaborate a little bit on what China has done in this regard.

“One country” is the premise and basis of the “One country, Two systems” policy. Upholding “One country” has always been China’s overriding consideration in implementing the “One country, Two systems” policy in Hong Kong. It is with this in mind that we have made special arrangements for the application of treaties or international agreements in the HKSAR.

(1) The conclusion and application of international agreements or treaties that involve exclusive powers of a sovereign State, such as foreign affairs and defense, shall be decided by the Central Government.

The Chinese Government had made it very clear well before Hong Kong’s return to China that in the case of treaties relating to foreign affairs or defense to which China is a party and/or other treaties which must apply to the entire territory of a contracting State, they shall also apply to the HKSAR as from 1 July 1997. In the case of treaties of the above categories to which China is not a party, they shall not be applicable to Hong Kong upon China’s resumption of exercise of sovereignty, whether or not they had been applied to Hong Kong before its return to China.

(2) The HKSAR may conclude treaties or international agreements only in fields or on matters explicitly authorized by the Central Government under the Basic Law.

This could be seen from three aspects.

First, the HKSAR shall not on its own participate in any treaty that is limited to sovereign States only. International treaties to which the HKSAR may become a party using the name “Hong Kong, China” are those not limited to sovereign States. For most of other international treaties, it is the Central Government that negotiates and concludes and then extends their application to the HKSAR.

Secondly, the HKSAR’s power to conclude agreements or treaties with foreign States is granted and authorized by the Central Government under the Basic law. Such power is not an inherent power. The HKSAR has as much power as the Central Government grants.

Thirdly, bilateral agreements that the HKSAR may conclude with foreign States on its own are limited to the fields that fall within the HKSAR’s autonomy under the Basic Law, i.e. the economic, trade, financial and monetary, shipping, communications, tourism, cultural and sports fields. The HKSAR may also conclude bilateral agreements on legal cooperation and visa exemption under the authorization of the Central Government on a case-by-case basis.

(3) The Central Government ensures the implementation of the “one country” principle through the establishment of authorization and notification procedures on matters relating to Hong Kong’s conclusion and application of international agreements.

In areas of mutual legal assistance, visa exemption, investment protection and others where, according to the Basic Law, the HKSAR needs prior authorization of the Central Government to conclude agreements with any foreign State.

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