来源：债市研究
园区投融资平台公司
组建方案
为进一步加快园区建设步伐，促进园区可持续发展，根据《中华人民共和国公司法》，结合实际，提出园区投融资平台公司组建方案：
一、公司成立的目的
园区是发展工业经济的重要平台和载体，是加快产业转型的重要抓手。随着园区建设的不断推进和深化，园区建设资金瓶颈制约问题愈发突出，资金紧张已成为园区建设的主要障碍。组建园区投融资平台公司，其目的就是创新投融资体制，搭建园区建设融资平台，拓宽园区融资渠道和途径，实现园区建设投资主体多元化、运行管理市场化，达到园区建设政府引导、社会参与、多元投资、市场运作的目的，加快园区的建设和发展。
二、公司名称
园区投资开发有限责任公司（以工商部门核定登记的名称为准）。
三、公司的性质
园区投资开发有限责任公司是人民政府出资筹建的国有独资公司，经人民政府授权园区管理委员会作为具有投资性质的投融资主体和国有资产经营实体。同时，公司作为独立的法人实体和竞争主体，按照现代企业制度要求规范运作，自主经营，自负盈亏。
四、公司经营范围
公司主要从事园区建设项目的投融资与建设业务；国有资产的管理与经营业务；土地及房产开发、经营业务；物业管理、项目管理、经营代理、仓储物流、信息咨询等业务；其它经批准的业务。
五、公司的职能职责
（一）投融资职能。
公司作为独立的法人实体和投融资实体，整合园区内的存量资产及资源，构建融资平台，筹集园区建设资金；投资和对外融资建设园区内的基础设施。
（二）国有资产经营职能。
公司作为独立的法人和国有资产营运主体，经营和管理园区国有资产，开展资本运营；承接和运用各级政府的基础建设资金和专项资金、政府信用资金和国债资金，对政府投资项目进行投资、建设、管理、经营，实现国有资产保值增值。
（三）园区开发建设职能。
公司作为独立的法人主体和经营主体，授权对园区国有土地实施开发，以园区公用设施实施特许经营、管理，为园区内企业开展物业管理、项目管理、经营代理、仓储物流、信息咨询等经营活动。
六、公司发展目标
借鉴国际、国内开发区投资管理公司的成功经验，依托国家投资，产业收入，联合金融机构，借力各种资金资源，走规模化发展的道路，实现资本规模的扩张，逐步发展成为全国具有较大影响力的投资管理公司。
七、公司运行管理方式
按公司法的有关规定，建立现代企业制度，按有限责任公司模式运行。公司直属园区管理委员会领导和管理。管委会与公司实行政企分开、政资分开、财务分设，财政、国土资源管理和住建部门按照各自职责分别对公司国有资本经营、国有土地开发、市政工程建设等行使监督职责。
八、公司组织机构
按照《中华人民共和国公司法》以及相关法律法规和现代企业制度的要求规范运作，建立健全公司出资人、董事会、监事会和经理层在内的各司其职、协调运转、有效制约的法人治理机构。
根据《公司法》规定，国有独资公司不设股东会，人民政府授权园区管理委员会作为出资人代表，依法行使出资人的权利和履行义务，行使股东会职权，公司的合并、分立、解散、申请破产等重大事项，由国有资产监督管理机构审核后报人民政府批准。
公司设董事会、监事会、经理层，其人选按《公司法》规定和组织程序产生。
1、决策机构。
设董事会作为公司的决策机构。公司董事会由7人组成，设董事长1人、副董事长1人，由人民政府委派和更换（职工代表董事由公司职工代表大会选举产生），其中园区管委会选派2名、财政局、国土资源局、住建局各选派1名，公司职工代表董事1名。董事长、副董事长分别由园区管委会、财政局委派的董事担任。
2、监督机构。
设监事会作为公司监督机构。公司监事会由5人组成，设监事会主席1人，由人民政府委派和更换（职工代表监事由公司职工代表大会选举产生）。其中园区管委会、财政局和审计局分别选派1名，公司职工代表监事2名。监事会主席由审计局选派的监事担任。
3、领导体制。
公司实行董事会领导下的总经理负责制，统一负责公司的日常经营和管理，董事会对人民政府负责。公司设总经理一名、副总经理2至3名。总经理由董事长提名，经董事会讨论通过，由董事会聘任或者解聘。总经理对董事会负责。副总经理，财务负责人，管理负责人由总经理提名，经董事会批准后，由董事会聘任，也可由董事会面向社会公开招聘。
4、内设机构
根据公司职能职责，暂设总经理工作部、投资建设部、运营管理部、监察审计部、财务部等5个工作部门。
各工作部门主要职责如下：
总经理工作部
：负责公司行政、人事、工会日常事务，协调各工作部门。
投资建设部：
负责园区项目的投资、引资、融资及开发建设工作。
运营管理部：
负责园区项目的运营管理工作。
监察审计部：
负责公司内部监察审计工作。
财务部：
负责公司财务工作。
九、公司注册资本金及人员组成
公司注册资本为XX万元人民币，首次出资额XX万元人民币由财政筹措出资，其余部份可以以实物、土地使用权等可以依法转让的非货币财产估价出资，但需依法办理财产权转移手续。同时，也可以由财政在公司成立之日起5年内缴足。
园区投资管理有限责任公司内设部门在组建时一次性组建成立。公司按照《中华人民共和国劳动法》向社会公开招聘员工，实行全员劳动合同制，形成职工能进能出，收入能增能减机制。
十、公司架构示意图
十一、政策支持与保障
（一）为适应公司开展经营活动的需要，由财政通过年度基本建设预算、国有资本经营预算，逐步增补壮大公司资本金。
(二)对园区国有土地，在法律法规和政策允许范围内，优先配置给公司开发经营。具体开发资质、开发范围、开发办法由国土资源管理局会同园区管委会按照相关规定研究提出意见报政府。
（三）委托公司对园区部份公用基础设施实施特许经营，具体经营资质、经营范围、经营方法由住建局会同园区管委会按照相关规定提出意见报政府。
（四）对公司向社会公开招聘的员工工资，按人均1.5万元补助金额纳入年度财政预算。
（五）公司的管理费用按融资额的5%计提。
（六）各部门要按照各自工作职责，将园区的建设和发展工作纳入部门年度工作目标，积极争取国家和上级部门项目资金注入园区基础设施建设，并为园区企业入驻、公司组建、手续办理等提供快捷高效的服务。
地方政府投融资平台研究
地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。
随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。
一、地方政府投融资平台的概念界定
地方政府融资是指地方各级政府为实现经济和社会发展目标，通过财政、金融等渠道筹措建设资金的行为、过程和活动。按照地方政府融资的基本依据和性质划分，主要可分为财政拨款、债务性融资、资产（资源）融资和权益性融资几大类。财政拨款不仅包括地方本级的预算拨款（主要来源于各级政府的税费等），也包括来自于上级政府的转移支付。债务融资包括地方政府贷款收入、地方政府债券收入（国债转贷或中央代发）、政府性投资公司贷款和债券收入等。资产（资源）融资是指地方政府利用手中掌握的政府资产和公共资源筹措的资金，既包括有形资产（资源）融资，也包括无形资产（资源）融资。权益性融资指政府投资项目公司在资本市场上发行股票融资或自筹资金。
地方政府投融资平台主要是指地方政府组建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司；政府通过划拨土地房产等，组建—个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融人资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。地方政府投融资平台定位为基础设施和城市建设融资平台。
地方政府投融资平台的定义是指以某种组织结构或项目运作为载体，以盈利前景为期望，通过低风险运作机制来保障，积累和聚集大量资金用于特定建设目标的一种资本运作策略。投融资平台是代表地方政府开展重大项目建设的主要运营实体。
二、地方政府投融资平台的设计目标
从宏观层面看，投融资平台的整体设计目标主要包括：
第一，投融资平台应在区域经济战略发展方向上发挥引领作用，在经济结构与产业结构调整上发挥导向作用。
按照中央下达的“保增长，调结构”的任务，2010年国家将把“调结构”作为国家经济发展的主要目标，投融资平台的项目运作集中在基础设施、千亿元产业和重大的社会事业项目领域，围绕着“调结构”运行。
第二，投融资平台应在区域经济发展与金融增长交互作用中发挥催化作用。
一方面，以投融资平台的组建解决地方中小企业融资难问题；另一方面，以投融资平台作为孵化器或催生剂，通过地方金融的发展促进地方经济的增长，建立多元化金融组织结构，积极引进股份制商业银行和外资银行，填补大型国有商业银行的服务空白，有效实现金融中介体系合理配置资源的功能。同时，鼓励设立民营银行、财务公司、信托公司等非银行金融机构，增加地方金融机构数量，提升地方金融机构质量和效能，构建一个包括合作制、股份制、民营、外资等多种形式并存的地区金融组织体系。
从微观层面看，投融资平台的整体设计目标主要包括：
首先，成立符合市场经济要求的投资主体和融资平台公司，整合投资项目建设的资金来源，包括财政收入、规费收入、特许经营权收入、经营性项目的运营收入。
其次，建立产权关系明晰、法人治理结构清晰、符合《公司法》与现代企业管理制度要求的大型企业集团，明确“责、权、利”。在政府给与必要财政补贴或优惠情况下，实现资产与负债的匹配、收入与成本的匹配。
最后，平台公司统一行使政府投资职能，负责项目的建设融资与资本运营对接，投融资领域应各有侧重，主业突出，实行专业化经营。
三、地方政府投融资的基本模式
遵循国家投融资制度变迁的途径，从管理体制入手，构建投融资平台公司。根据国务院国资委颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》相关规定，国有资产监管机构对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。因此，投融资平台的依托主体为建立了规范的公司法人治理结构的国有独资公司。
土地财政+政府性投资公司（融资平台）+政策性银行打捆贷款的组合，成为近年来地方政府融资的基本模式。这一融资模式已经和正在地方经济社会发展和基础设施建设中发挥着重要作用。在基本融资模式下，地方政府组建各式各样的政府性投资公司，并以财政性资金注入、国有资产注资、土地收益、财政拨款以及赋予特许经营权等方式进行扶持，代替政府行使投融资职能，成为融资平台和载体，承担政府项目投资、融资和建设任务。国家开发银行及国有商业银行对地方政府进行大额授信，发放打捆贷款，在地方政府承诺、地方人大同意纳入地方财政预算确保还本付息的前提下，建立银行与政府的金融合作关系。国家开发银行还协助地方政府完善信用体系，为融资平台的项目提供具有资本金性质的软贷款。从而形成了一个地方政府、融资平台与商业银行间相互依存、紧密相联的基本融资模式框架。
基本融资模式的形成是适应现有财税、金融体制以及经济发展阶段性要求的必然选择，满足了中央政府、地方政府、商业银行各方利益诉求。对于中央政府而言，在没有大规模举债的情况下发挥了地方政府的积极性，推进了城市化进程，一定规模的基础设施建设实际上成为宏观经济持续稳定增长的重要因素；对于地方政府而言，信贷资金支持了基础设施建设，满足了地方经济发展的需求；对于银行而言，只要政府的现金流不出现问题，政府背景贷款相对来说还是有一定的安全性和收益性的。
在基本融资模式中，地方政府对融资平台有着直接的财政投入，与此同时，还承诺对未来无偿还能力的项目进行拨款。这样容易获得商业银行，特别是国家开发银行的认可和支持。由于直接投入和未来承诺都是以土地财政为基础的，随着土地收益的不断增加，注入融资平台的资本金规模也不断扩大，这从根本上增加了融资平台的资本实力，即使杠杆率不提高，也会扩大银行资金的投入规模。另外，融资平台和单个项目相比，抗风险能力大很多。有些基础设施行业只有公益性，没有财务收益，但也有一些行业收益比较稳定，这两类行业整合在同一个平台上，可以以丰补歉，使两者都能顺利融资。
基本融资模式在地方政府和商业银行之间构建起了风险控制机制。国开行对地方政府财政实力的评价较为严格，具有针对性和可操作性。国开行给地方政府的贷款都要有明确的还款来源和抵押物。尽管采取统一授信的形式，但是，国开行仍需开展具体项目的核准手续的审查、项目自身收益分析和还款机制设计。在申请每一笔国开行贷款之前，地方政府也要认真考虑还款来源，明确具体的抵押物，融资方案经过当地政府反复研究后，还要报市人大审批。显而易见，国开行和地方政府双方都十分珍惜业已形成的合作关系，从而建立了相互捆绑、相对稳定的风险防控体系。
四、地方政府融资的一般模式借鉴
融资平台最基本的功能是融资功能，能否发挥好这一功能，与融资方式的灵活运用关系密切。从地界范围看，城市化建设的投融资经历了财政、信贷、证券三种基本方式，虽然三种方式出现的时间有先有后，但在相互的否定与发展中，得到了长期共存。现阶段，投融资平台建设可运用的融资方式有以下几种：
1．财政投融资
财政投融资，也称为政策性金融，该模式是日本地方政府投融资平台建设的主要融资方式。我国现阶段中央对地方的专项补助、转移支付以及相应的投资诱导政策，引导企业和民间投资跟进，调动和吸纳社会资金参与，收到财政资金对投融资平台建设“四两拨千斤”的效果。
2．信贷投融资
这一融资方式的主要优点为：资金来源稳定，利率较低，期限长，操作成本低。信贷投融资与政府组织协调的优势结合起来，形成“政府入口、银行孵化，市场出口”的投融资机制，并促进投融资公司信用建设以及银企合作。目前，地方政府投融资公司以财政、信贷投融资为主，2009年各级地方政府投融资平台的负债达5万亿元人民币，其中，绝大部分来自银行贷款。
3．证券投融资
证券投融资是美国地方政府投融资平台建设的主要融资方式。美国的经济哲学从来就是“凡是市场能做的事情政府绝不插手”。证券投融资包括发行市政债券、企业债券、股市融资，尝试探索资产证券化。
发行市政债券。发行市政债券投资城市基础设施建设是发达国家的通行做法。目前，我国已基本具备发行市政债券的资金条件和市场条件。特别是在实施大开发战略的西部地区，发行市政债券应先行一步。对地方政府来说，市政债券提供了一个非常灵活的金融管理工具，降低了融资成本；对银行来说，市政债券可以和其他类型的债券共同创造一个效率更高的投融资体系，在目前银行贷款占支配地位的金融体系下分散金融风险；对投资者而言，提供了—个很好的投资工具。
