国家治理的现代化就是要促进国家的统一性和均等化。事实上,一个国家的长治久安除了要避免政治动荡外,还要能够始终保持国家的统一性,避免国家的分离主义倾向。当然,不同的国家也会表现出不一样的状况,但是提高国家的整合能力,进而提升它的整体性和凝聚力,已经成为促进国家统一性的重要途径。
从理论上讲,国家统一不应简单理解为主权、事权的强力统一,它应该具有三重标准:一是类似“车同轨,书同文”意义上的文化、习俗等方面的统一。就此而言,古代中国在很大程度上就已经实现了国家统一。二是主权统一、治权统一和民权统一,这意味着国家之内主权、治权和民权的统一性与一致性。三是国家之内司法、规则、标准和市场的统一。这三重标准在一定程度上呈现递进性,表明统一的制度和制度效用能够在国家的各个地区与各个领域实现全覆盖。
国家治理除了推动上述三重标准为内容的统一性之外,还要抑制国家的离心力量,强化国家之内的整合力量。这种离心力量一般产生于教派、族群、社群之中,而国家的整合力量不仅包括常见的军事力量,更体现为一些柔性的法治力量、行政力量、市场力量、意识形态力量和文化力量。此外,国家的均等化反映着国家的经济发展、公共设施和公共服务等要素在地域分布上的公平性和一致性,因此,国家治理的现代化也意味着要推进国家的均等化。促进国家的统一性和均等化,最重要的还是要提供统一的制度设计,特别是对于大国而言,提供更加包容性的制度是至关重要的。到目前为止,我们看到不同国家选择的统合性制度设计包括中央集权式的统一制度、联邦制式的统一制度、地方自治式的统一制度和邦联制式的统一制度等。
一个国家的治理效能如何,取决于制度和政策两个因素。其中,制度是“组织人类共同生活、规范和约束个体行为的一系列规则,因此制度也可以说是一个社会的游戏规则,是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。从逻辑关系上说,制度和政策之间会有不同的匹配,而良好的治理效能最终取决于好制度和好政策的匹配。如果我们把“制度供给”理解为国家治理体系的设计和构建,而把“政策供给”理解为国家治理能力的体现,那么,国家治理绩效的评估或许就要考虑这两方面的因素。
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本书在综合前人研究的基础上,提取国家治理普遍存在的七大要素——民主、法治、廉政、福利、安全、环境、创新,分别从理论阐释、文献梳理、评价方法和指标设计、评估操作应用四个方面展开叙述。我们的研究建立在这样的假设基础上:(1)现代国家治理追求综合绩效,力争上游;(2)现代国家的良善治理,首先应该满足民主、法治、廉政、福利安全、环境、创新七个要求;(3)现实中的国家在国家治理方面存在差异,这些差异可以通过民主、法治、廉政、福利、安全、环境、创新七个方面的指标进行衡量,尽管这种评估测量难以做到精准科学,但它亦助于推进国家治理的改善和进步。