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施欣怡：中国的伙伴关系升级模式——以中国与中亚国家伙伴关系为例

政治学与国际关系论坛 · 公众号 · · 2024-11-23 13:58

正文

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施欣怡：中国的伙伴关系升级模式——以中国与中亚国家伙伴关系为例

作者：施欣怡，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生

来源：《国际展望》2024年第6期；国际展望

内容摘要

百年未有之大变局加速演进，伙伴关系的提质升级已成为中国特色大国外交的重要任务。目前，中国已经建立了范围广、质量高的全球伙伴关系网络。在中国的百余个双边伙伴关系中，有近半数经历过升级。作为一种新型国际合作关系，伙伴关系升级的核心是深化合作。中国伙伴关系升级模式由升级路径和升级条件两部分组成。通过机制化和合异化两种升级路径，制度和文化两个合作要素得到加强；立足于互信和互利两个升级条件，不确定性和偏好差异两类不利因素得到抑制。中亚是目前中国周边唯一一个所有国家都是中国的全面战略伙伴国的地区，中国与中亚国家伙伴关系的发展历程符合伙伴关系的升级模式。未来，中国要进一步深化各类伙伴关系，运用好机制化和合异化的升级路径，着重发展好互信互利合作，打造范围更广、质量更高的全球伙伴关系网络。

关键词

伙伴关系中国—中亚关系互信互利

百年未有之大变局加速演进，伙伴关系的提质升级已成为中国特色大国外交的重要任务。在2014年的中央外事工作会议上，习近平指出中国“要在坚持不结盟原则的前提下广交朋友，形成遍布全球的伙伴关系网络”。2023年的中央外事工作会议指出，党的十八大以来，中国“形成了范围广、质量高的全球伙伴关系网络”。截至2024年9月，中国已与106个国家建立了不同程度的伙伴关系，其中，经历过升级的有52个国家，经历过两次升级的有18个国家。

中亚是目前中国周边唯一一个所有国家都是中国的全面战略伙伴国的地区。自建交以来，中国与中亚国家始终是好邻居、好朋友、好伙伴。在21世纪，中国与这些国家都建立了战略伙伴关系，并陆续升级为全面战略伙伴关系。2022年，中国与中亚五国决心“继续合力构建内涵丰富、成果丰硕、友谊持久的战略伙伴关系，打造中国－中亚命运共同体”。伙伴关系的升级不仅是中国与中亚国家深化双边关系的重要举措，也是构建新型国际关系、实现中国—中亚命运共同体的基础条件和重要手段。

当前学界对中国伙伴关系升级的研究缺乏统一的分析框架，有关中国与中亚国家关系的研究或集中于域内外大国博弈，或从区域秩序出发探讨地区合作机制的演变，鲜有对伙伴关系发展的实证分析和理论提炼。本文尝试提炼中国伙伴关系升级的模式，并以此分析中国与中亚国家伙伴关系的升级。

一、中国的伙伴关系

伙伴关系是外交关系中的一种类型，在冷战结束后频繁出现在国际关系中。作为国家间关系的新形态，伙伴关系的内涵是什么？中国不同等级的伙伴关系有什么特殊性？对此学界讨论颇多，众说纷纭。

（一）伙伴关系的内涵

建立伙伴关系是国家的一种外交战略，但伙伴关系的政策内涵不可一概而论。多样化的伙伴关系现象反映出不同行为体的利益诉求和对国际体系的认识方式，表明各国的伙伴关系存在功能、内涵、结构、原则等多方面的差异。例如，美国的“伙伴”国家最初被其用于扩大和投射国际影响力，而到了2010年以后演变为分散国际责任的对象。因此，有研究将美国的伙伴关系视作一种松散、结构化、多层次的联盟关系。

中国的伙伴关系不是联盟对抗思维的产物，而是新型国际合作关系的表现形式。联盟是主权国家之间的组织，旨在达成成员国对安全和军事合作的承诺，包括规定成员国在特定情况下使用或考虑使用武力的义务；而且，联盟通常具有外向性，即往往针对外部特定的国家实施威胁。中国的伙伴关系与之在以下几个方面存在差异。首先，中国的伙伴关系是基于一般目的而形成的，强调系统性原则而非具体任务。其次，中国的伙伴关系是以目标导向的而非以威胁驱动的，因此中国的伙伴关系不针对其他国家。再次，中国伙伴关系的制度化程度低于联盟关系，为双方保留了更大程度的自主性和灵活性。最后，经济交往在伙伴关系中处于突出地位。这些差异决定了中国的伙伴关系从本质上与联盟关系不同。中国的伙伴关系是基于实践的创新，是“结伴而不结盟”思想的重要表现形式，体现了和平发展的安全观，以及追求相向而行、反对分裂对抗的思想。

构建伙伴关系是中国外交的特色之一。1993年，中国与巴西建立战略伙伴关系，这是中国外交史上第一个双边“伙伴关系”。经过30多年的发展，目前中国全方位拓展战略布局，拥有百余个伙伴国，全球伙伴关系网络已然成型。虽然中国伙伴关系的构建呈现出向多边主义转向的趋势，但双边伙伴关系依然是基础形式。有研究认为，中国的伙伴关系是新时期中国特色大国外交的重要标志，表现为平等、灵活、独立自主的双边关系，具备互不为敌、有共同利益、有合作愿望以及有切实措施四大要素；以共同利益为目标，以共同目标为基础，以弱约束力为特点。选择性地建立和升级伙伴关系是中国的主动战略行为，不仅能起到维护国家利益和扩大国际影响力的作用，也能发挥表达战略预期的作用。事实证明，中国的伙伴关系有助于弥合国家间的意识形态鸿沟、拓宽经济利益、强化相互认同、营造合作氛围等。

本文将中国的双边伙伴关系定义为中国与另一国对双边合作关系的共同定位，对双边合作发挥保障和规范作用。伙伴关系具备时空双重意涵。在时间上，伙伴关系建立在良好的历史关系基础上，体现了两国对未来协调配合的预期，是在对双边关系进行连续评估的基础上形成的。在空间上，伙伴关系赋予双边关系在区域上的特殊性，表明了两国对双边关系的优先定位。

（二）中国伙伴关系的等级划分

双边伙伴关系体现了两国对合作关系的评估和展望。中国在与各国的伙伴关系之前加上不同的修饰词，并使用“提升”来形容伙伴关系的变化，说明伙伴关系不仅在合作领域和程度上存在差异，而且还具有明显的层次性。有学者根据合作领域和程度，将中国的伙伴关系区分为全面合作型、互惠互利型、协调型、建设性四类。根据合作的整体性和层次性，中国的伙伴关系又可以分为全局性、战略性、一般性三个等级。类似的等级划分还将伙伴关系分为全面战略伙伴、战略伙伴、合作伙伴或友好伙伴等。还有学者认为，“战略”代表合作程度有所提高，“全面”说明合作领域有所扩展，而“全天候”“全球”等表述则强调合作的全局性和稳固性有所加深。

从历史上看，中国与大部分国家是从“全面合作伙伴关系”升级到“战略合作伙伴关系”，或是从“战略伙伴关系”升级至“全面战略伙伴关系”。可见，从“合作伙伴”至“战略伙伴”是一级跃升，意味着两国的双边关系获得了全局性的提升；而在“战略伙伴”前加上“全面”一词，代表两国能够实现更加稳定和持续性的合作。基于此，本文将中国的伙伴关系分为四个等级：第一级为特殊全面战略伙伴，“全天候”“全方位”意味着两国在国家战略层面存在高水平合作并在行动上相互配合，合作领域也很广泛；第二级为全面战略伙伴，代表着双方战略合作范围较广、程度较深、配合较多，包括全面战略合作伙伴关系、全面战略伙伴关系等；第三级为战略伙伴，说明两国在友好关系的基础上进行一定的战略协调与配合，包括战略合作伙伴关系、战略伙伴关系等；第四级为合作伙伴，表示双边关系处于友好合作的基本状态，包括全面合作伙伴关系等（见表1）。

这四个等级的划分囊括了中国现有伙伴关系的全部类型。具有额外修饰词的双边关系并没有脱离本文的等级划分范围，因为修饰词往往只用以突出这一双边关系的部分特征。例如，中国与芬兰在2017年建立新型合作伙伴关系，是对全面战略伙伴关系的补充，可以认为其处于第二级伙伴关系。

虽然没有明文规定，但中国的伙伴关系存在升级现象，意味着中国与伙伴国家通过某种模式，在伙伴关系运行了一段时间后双方愿意对双边合作关系进行提升。因此，下文进一步分析中国伙伴关系的升级模式。

二、中国的伙伴关系升级模式

既然伙伴关系是一种新型合作关系，那么其升级模式的核心是合作何以扩大和深化。合作的目的是实现国家利益。一般而言，促成国际合作的要素主要包含权力、制度、文化，其中制度与文化是推动伙伴关系发展的两大核心要素；而高政治与低政治领域的差异使得合作所需克服的不利因素有所不同。伙伴关系升级的模式就是回答如何强化有利因素（合作要素）、克服不利因素（合作困境）。

（一）升级模式与国际合作

关于国际合作要素的研究成果可谓汗牛充栋，研究的视角可以分为三类。其一是权力视角。现实主义学派强调国际结构对国家行为的决定性作用，权力对比的不均衡使国家难以与他国形成稳定的合作关系。吉尔平（Robert Gilpin）认为建立霸权并维持一个有利于自身利益的秩序，决定了国家间是否可以处于合作关系。其二是制度视角。自由制度主义学派强调制度对国家合作的保障作用。基欧汉（Robert Keohane）的“霸权后合作”的分析表明，制度能够降低谈判和交易的成本，确保了即使在霸权衰落的情况下，国际合作依然可能维持。而且，如克拉斯纳（Stephen Krasner）等学者所指出的，制度所形成的是一种长期稳定安排，而非随着权力或短期利益的变化而变化的临时安排。其三是文化视角。以温特（Alexander Wendt）等人为代表的建构主义学派强调体系文化的重要性，认为“共有知识”构成了规范、规则、惯例等具体的文化形式，国家间互动在强化体系文化的同时，文化也会建构国家并影响其合作行为。

三类视角可以部分解释国际合作的产生和维持，但没有一种理论流派可以单独解释中国的伙伴关系升级现象。霸权合作论对国家追求相对收益的假设使合作局限于强国之间，既不符合中国对合作的认识，也容易引起将伙伴关系等同于同盟关系的误解。而如果把制度或文化作为单一变量理解合作关系，则简化了国际合作的动态过程。中国对合作的认识已超越了工具性。中国伙伴关系的升级过程不是权力大小的比拼，而是把制度建设和文化培育作为推动合作的两大核心要素。当双方均认为国家间关系已经达到了当前伙伴等级下的较高甚至最高水平时，就会通过机制化和合异化路径，升级伙伴关系。具体而言，伙伴关系升级往往在这种情况下发生。首先，现有的伙伴关系持续并稳定运行了一段时间。中国与伙伴关系国都意识到，两国间建立的合作机制得到了共同遵守，且两国都已经充分认同在互动中所形成的行动规范、理念、原则等一系列合作文化，这使得双方均能从伙伴关系中受益。其次，为进一步巩固和深化双边关系，两国愿意通过建立更高级别的伙伴关系，来提升交往中的机制化水平和合异化水平，从而强化制度和文化要素，全面深化合作关系，实现国家利益。

另外，各种合作困境制约了制度和文化合作要素发挥作用，阻碍了国际合作的开展。具体而言，双边关系是对多组微观关系的抽象、概括与综合，而两国在各个领域的互动情况及不同领域关系的优先次序则构成了双边关系的总体特征。因此，合作困境产生的根源是多样的。合作领域的性质决定了国家间合作所需克服的最大困难是什么。但随着跨领域议题的增多，对合作领域的细化和复杂化会导致研究者难以从整体上把握双边关系。基于此，本文试图回到国际关系中对高政治和低政治议题的一般认识。高政治通常指与国家权力和安危有关的军事、安全等重大议题，而与之相对的低政治通常包括经济、社会、人文等议题。在现实主义学派的学者看来，国际政治中的高政治议题支配了低政治议题。然而，在国家间相互依赖关系复杂化的情况下，低政治议题不再总是处于从属地位。因此，有必要分别关注伙伴关系国家在高政治与低政治议题中的合作困境。

高政治与低政治领域的合作困境是不同的。高政治领域中的不确定性是最为显著的问题，所带来的风险（特别是安全风险）造成了信任的缺失。由于一国难以明确地认识并理解另一国的行为、意愿和合作的现状与后果，不确定性既是导致传统安全问题的关键因素，也是造成众多政治问题的核心因素。而在低政治领域，国家的偏好差异则是合作的最大阻力。国家在互动时会依据偏好对可能出现的互动结果进行排序，进而采取不同的行为。换句话说，如果国家片面追求自身利益最大化，这种偏好差异很可能导致一国把利益的实现建立在另一国利益的损失之上。

虽然合作要素能够在一定程度上缓解合作困境，但是合作困境同时也制约着各类要素发挥作用。只有克服最突出的合作难题，才能实现合作的扩大和深化。因此，伙伴关系升级的模式可归纳为：一方面，通过机制化和合异化路径强化制度和文化两大合作要素；另一方面，基于互信和互利两个条件，应对在高政治与低政治领域的不确定性和偏好差异的问题。下文将具体解释伙伴关系升级模式的互信条件和互利条件如何发挥作用（见图1）。

图 1 合作与 中国伙伴关系升级 模式

资料来源：作者自制。

（二）互信条件

互信，即对对方没有偏见和怀疑，构成了伙伴关系升级的一个重要条件，从过程上确保了高政治议题下的合作能够更有效克服不确定性难题。高政治议题所涉及的国家核心利益不可讨价还价，有关议题的不确定性要求国家建立程序性标准，从程序上杜绝侵犯核心利益的行为出现。建立互信关系能建立起两国对对方行为的积极预期，保障相互尊重的平等关系，并形成稳定这种预期的安排，以加强相互了解、消除分歧。

互信的根本是信任。关于国际关系中的信任，相关研究已经达成了几点共识。其一，信任是一种信心，意味着即便在不确定的环境下，依然愿意将自身利益交予他人掌控。其二，国家间的信任关系表现为一国基于“对方值得信赖”的观念而让渡部分本国利益的控制权。其三，信任和信任关系有其不同的强度和适用范围。其四，为了提高背叛成本，信任关系往往伴随着委托关系。其五，行为体通过主观估计其委托被兑现的概率，来实现对风险的判断。基于此，国家间的信任建立在相互依赖关系、国家历史声誉和现实政策以及国际机制保障之上，是国家处理国际和地区问题的一种重要的策略和制度安排。

由此，互信可以分为不同等级。主权平等是国家间交往的基本准则，因此尊重国家主权、安全和领土完整是国家间产生最低程度互信的基础。若无互信，国家间便有陷入战争之虞。在低度互信的情况下，双方依然相互抱有较大程度的猜忌，但能保持基本和平与稳定的关系。在此基础上，中度互信意味着偶尔对对方的行为有所怀疑，但互不视为威胁，大体上仍能基于规范开展合作。而高度互信则代表对对方在观念、价值、行动规范方面高度赞同，因而能非常顺利地进行合作。也有学者认为，低度信任说明行为体会采取有限的机会主义行为，而中度信任的产生是因为建立了交往规范，导致机会主义行为的代价上升，当这种规范最后内化为双方都认同的共同价值时，就会建立高度信任。

基于互信条件升级伙伴关系能够克服高政治领域的不确定性。在机制建设层面，这意味着建立机制以增强合作的确定性，包括各级交流机制和分歧管控机制。在文化培育层面，两国之间则需要实现一定程度地对交往规范的内化，体现为强化相互尊重等国家间基本互动原则，以及将双边共识提升为更大范围的合作理念。

（三）互利条件

互利，即对对方利益的考虑和体谅，构成了伙伴关系升级的另一个条件，从结果上推动低政治议题下的合作不断克服偏好差异难题。低政治议题的偏好差异性要求国家建立结果性标准，从结果上促进合作机遇转化为实际合作成效。与高政治议题相比，低政治议题允许乃至鼓励拓宽和创新合作领域，两国需要不断以积极的合作成果来激励新的合作。因而，两国需要基于正确义利观建立互利关系，用合乎正义、道义的行为来促成对双方都有利的结果。

“利”与“义”密切相关，中国对于义利观有丰富的理论阐述和实践探索。“义”是一种希望全世界共同发展、共同幸福的理念，而“利”是实现双赢而非我赢你输，在特殊情况下，更要重义轻利、舍利取义，绝不唯利是图、斤斤计较。这并不是否认国家追求利益的正当性，而是强调国家应遵守国际准则与公平正义，考虑本国应承担的责任和义务，把自身发展与共同发展统一起来。在具体合作中，这体现为“给予”和“获取”的关系。因为合作双方往往具有不同的比较优势，甚至处于不同的发展阶段，实现高水平互利合作，一方面要根据双方的优势扩大合作范围，给国家带来优惠和益处，尽可能促进两国的经济增长；另一方面是着眼长期发展，兼顾对方国家的发展阶段和规划，实现双边合作与中期甚至长期战略目标的对接，培育双边合作中新的增长点。

实现互利的方式是复杂的，互利同样可以分为不同等级。互利的本质就是对不同利益的整合，即“尽己所能成人之美”。然而，因为国家对于互利的结果有不同预期，所以各国对于实现互利的方式存在不同理解。若无互利，则国家间就可能相互侵占利益。最低程度的互利代表共同利益极少，因而互不相干也互不侵害。中度互利意味着相互尊重对方正当合理的利益诉求，偶尔产生利益分歧，但不将对方视为对手，对共同利益的理解存在最基本的一致性。而高度互利代表国家对共同利益的理解高度一致，不仅寻找和扩大利益汇合点，还将对共同利益的理解和预期调整到基本相同的水平。

基于互利条件升级伙伴关系能够克服低政治领域的利益偏好差异问题。在机制建设层面，这意味着建立各领域的合作机制和良性竞争机制以缩小国家偏好差异。在文化培育层面，两国则需要将共同发展作为合作理念，加强国家发展战略对接和协调跨境问题治理（见图2）。

图 2 中国伙伴关系升级 模式

资料来源：作者自制。

从互信、互利两个条件出发升级伙伴关系意味着采取机制化和合异化手段促进合作，既期望推动双方相向而行、扩展获利区间，同时也避免恶意竞争。需要注意的是，伙伴关系本身的针对性和互动性使得升级模式也具备同样的特征。首先，即便以同样的表述命名，中国与不同的伙伴国间的关系也绝不相同。因此，本文提出的两种模式也不代表中国与所有伙伴国都将同一种固定模式作为升级的依据，而是强调两国会分别着重考虑既有高政治与低政治议题下的机制运行和文化认同水平，并在升级时强化相应的机制建设和文化培育。互信与互利也并非总是同步提升，而正是这种不同步性造就了中国伙伴关系的多元化特征。其次，伙伴关系升级是长期互动的结果，但在进行升级时，必然有一国率先进行议程设置，占据相对主导的地位。但是，互信、互利两个条件确保了两国的平等地位和共同获益，从而使伙伴关系升级的结果依然具有平等性（见图3）。

图 3 互信、互利水平 与中国伙伴关系等级

资料来源：作者自制。

三、中国与中亚国家伙伴关系

中国与中亚国家关系的发展是基于双方的战略需求。中亚国家处于欧亚大陆中心地带，不仅影响着中国西北边疆的安全稳定，也是中国实践多边外交的重要对象，对中国有重要的战略意义；而中亚国家为维护地区稳定和扩大国家利益，多奉行大国平衡的多元外交政策。一方面，中国与中亚需要加强协商，在利益重叠的领域加强合作；另一方面，中亚地区存在复杂的力量对抗，中国与中亚国家也需要化解分歧，在可能存在冲突的领域管控风险。

（一）中国与中亚国家伙伴关系升级历程

自建交以来，中国与中亚国家伙伴关系的升级经历了三个阶段。

第一阶段（1992—2012年），伙伴关系的准备阶段。1992年1月初，中国先后与中亚五国建立外交关系，并陆续以和平方式与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦三个邻国解决了边界问题，也签署了睦邻友好合作条约。2005年7月，时任中国国家主席胡锦涛访哈，中哈决定建立战略伙伴关系。2011年6月，胡锦涛再度访哈，双方宣布发展全面战略伙伴关系。2012年6月，在时任乌兹别克斯坦总统应邀来华出席上合组织北京峰会期间，两国决定建立战略伙伴关系。在这一阶段，中哈、中乌关系发展较为迅速，但总体上中国与中亚五国的伙伴关系尚未成型。

第二阶段（2013—2022年），伙伴关系的形成阶段。中国与中亚五国的双边关系整体上进入了第三级伙伴关系。2013年5月，塔总统访华，双方宣布将两国关系提升至战略伙伴关系。2013年9月，中国国家主席习近平访问土库曼斯坦，中土决定建立战略伙伴关系。随后，在习近平访吉并出席上合组织峰会期间，中吉两国同意将双边关系提升为战略伙伴关系。2016年6月，在习近平访乌并出席上合组织成员国元首理事会第十六次会议期间，中乌决定发展全面战略伙伴关系。2017年8月，在塔总统再度访华并出席新兴市场国家与发展中国家对话会期间，中塔决定建立全面战略伙伴关系。2018年6月，吉总统访华并出席上合组织峰会，中吉宣布建立全面战略伙伴关系。2019年9月，哈总统应邀访华，两国决定发展永久全面战略伙伴关系。在此阶段，中国与中亚五国的关系稳定发展，并实现了大多数伙伴关系的升级。

第三阶段（2023年至今），伙伴关系的发展阶段。中国与中亚五国全部成为第二级伙伴关系，即战略协调配合紧密的全面战略伙伴。2023年1月，土总统对华进行国事访问，两国宣布将双边关系提升为全面战略伙伴关系。2023年5月，在吉总统访华并出席中国－中亚峰会期间，两国决定建立新时代全面战略伙伴关系。2024年1月，乌总统访华，中乌确认了新时代全天候全面战略伙伴关系。2024年7月，习近平对塔吉克斯坦进行国事访问，两国决定发展新时代全面战略合作伙伴关系。随着中土伙伴关系的升级，中国与所有中亚国家都进入了更高级别的伙伴关系。可以预见，中国与中亚五国的伙伴关系将继续保持高水平运行。

中国与中亚国家在高政治与低政治议题上有共同的安全需求和一定的利益重叠，同时也因中亚国家的多元外交战略和地区力量对抗而产生了一些合作问题。为了深化合作，中国有必要与中亚五国建立交流与合作机制，并主动强化对互动规范的认同，从而加强协调；同时也需要建立管控机制，有意识地进行战略对接，避免分歧扩大。在高政治与低政治领域的合作中，中国与中亚国家从互信、互利这两个条件出发，通过机制化和合异化路径，升级伙伴关系，全面改善双边合作关系。

（二）互信加强

在高政治领域，中国与中亚国家伙伴关系的升级使得双边关系得到更多机制保障，同时也在文化培育方面作出安排，以期实现对互动规范的内化，并最终建立更高水平的互信合作。

在制度层面，中国与中亚伙伴关系的升级伴随着交往机制的建立和健全，具体包括建立各级交流机制和分歧管控机制，从而巩固两国的联系纽带。

第一，双方的高层及各部门的会晤机制更加健全，合作部门分工更加明确。升级伙伴关系的联合声明往往在两国领导人会晤后发表，这不但确定了伙伴关系的性质，还确定了两国在交往中必须遵守的基本原则和行动程序，意味着双方形成一系列合作规则和程序，发挥激励和塑造的作用。具体而言，伙伴关系的升级伴随着两国各层级交往机制的健全、国家间合作委员会机制的建立和完善。比如，中塔建立全面战略伙伴关系时，对加强两国立法机关领导人的交流与合作表示支持；中哈建立永久全面战略伙伴关系时，提出完善总理定期会晤机制；中土在升级为全面战略伙伴关系时，提出充分发挥中土合作委员会统筹协调作用。此外，中国与中亚国家还通过联合发表深化伙伴关系的文件，从而加强信息交流，降低合作成本，并形成对双边关系的机制化监督和约束，有利于排除合作中可能存在的障碍，降低背叛行为发生的可能性。

施欣怡：中国的伙伴关系升级模式——以中国与中亚国家伙伴关系为例

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