澎湃新闻记者 朱远祥
武汉政协委员许方辉的一份“麻将提案”，近日引发关注。许多麻将棋牌爱好者想知道，到底赌资多少属违法赌博，会受到行政处罚。
作为律师的许方辉，则和许多业内人士一样试图探讨，如何以“法治思维”厘清“娱乐”与“赌博”的界限。
澎湃新闻（www.thepaper.cn）梳理发现，目前中国各省份公安机关对赌博的量罚，标准不一，为何存在这种差异？十多年来，我国治安管理从“条例”到“法”，治赌亦从“凡赌必禁”到对适当娱乐的人性化默许，这种变化依循了怎样的法治路径？
建议公开处罚标准，让牌友放心“娱乐”
5月19日晚上10点，接到澎湃新闻记者电话时，许方辉正与朋友一起打麻将。这名“国粹”爱好者，偶尔会与亲友适当娱乐。
当选为武汉市政协委员后，许方辉曾做过一次调查。据其介绍，接受调查的173人中，有159人表示打麻将主要以娱乐为主，占比高达91%；有145人表示自己会打麻将，占比达83%。
“在武汉，打麻将已成为最具生命力的大众娱乐活动。”许方辉认为，由于市民大多不了解法定的界限标准，“打麻将时往往提心吊胆”。
今年2月中旬，在武汉市政协第十三届一次会议上，许方辉提交《关于以“法治思维”厘清“麻将娱乐”与“麻将赌博”的界限，让武汉市民打麻将不再提心吊胆的建议》。此提案被舆论称为全国首例“麻将政协提案”。
许方辉建议，赌博违法案件的定性标准，可参考“大多数麻友”的生活和娱乐水平，或可适当逐年放宽，“特别重要的是，这个标准确定后，不能锁在抽屉里成为‘抽屉文件’，建议通过适当方式让老百姓知情。”
5月中旬，武汉市公安局治安管理局对许方辉委员进行了书面回复。该回复介绍，对参与未满十人的赌博，人均赌资未满1000元的情形，未作处罚规定。
武汉警方对许方辉的回复，主要依据《湖北省公安机关行政处罚裁量权细化标准》，处以500元以下罚款这一最轻处罚，标准为最低赌资人均1000元。
5月20日，有媒体报道称，“人均千元，武汉首次明确麻将赌博界限”。其实，湖北公安机关的这一裁量标准，已经实行了一年半。
近年来，我国大部分省份的公安机关陆续出台了治安管理处罚裁量标准，对赌博等违法行为的量罚尺度进行细化。这类规范性文件一般会公布在省级公安机关的官网上，但往往点击率并不高。
赌资标准各地不一，高的2000元，低的200元
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十条规定，参与赌博赌资较大的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款，情节严重的处罚更重。也就是说，赌博行为纳入行政处罚的前提是“赌资较大”。
2005年出台的《公安部关于办理赌博违法案件适用法律若干问题的通知》明确，赌博活动中用作赌注的款物、换取筹码的款物和通过赌博赢取的款物，均属于赌资。
在赌博活动中，列入处罚范围的“赌资较大”到底是多大？相关法律和司法解释未具体规定。
2012年至2017年，各省份公安机关陆续出台行政处罚裁量标准，对包括盗窃、嫖娼、赌博等违法行为的情节、数额等进行细化规定。于是，何种程度的赌博行为属于处罚范围，在各地执法实践中趋于明朗。
从一些省份实施治安管理处罚的裁量标准来看，对赌资的认定，包括“个人赌资”、“人均赌资”、“现场收缴赌资”等情形。符合“赌资较大”情形的最低处罚，为五日以下拘留或五百元以下罚款。
澎湃新闻查阅各地公安机关裁量标准发现，对于列入处罚的最低“赌资”，山东、河南、河北、江西的“底线”均为200元。其区别在于，山东、河南规定为“人均参赌金额”，河北、江西规定为“个人赌资”。北京和辽宁规定的个人赌资处罚底线，分别为300元和500元。
一些地方将“赌注”、“一次输赢”写入受罚情形。如重庆处罚赌博的底线为，赌注100元或一次输赢2000元。江苏则将赌博行为进行分类：参与聚众赌博、计算机网络赌博、赌博机、赌场、六合彩及其他私彩方式，处罚底线为个人赌资或人均赌资100元；其他赌博活动赌资底线则为200元。
湖南、内蒙古、海南等地则规定得更加具体。如湖南和内蒙古的处罚底线均分三种种情况：单注金额20元或全场输赢额2000元；参与“地下六合彩”、“赌球”、“扳砣子”、“斗牛”、“三跟（公）”、“推牌九” 等方式的赌博，单注金额20元以下或全场输赢额2000元以下；设置一台赌博机进行赌博。
浙江将个人赌资底线划为200元至500元，“具体数额由各市公安机关根据当地执法实际确定”。广东也由各市出台相关裁量标准，如深圳市的个人赌资处罚底线为500元，清远市的处罚底线表述为：“个人赌资不满500元、输赢额不满200元或单注最高不满50元。”
从目前已公布的相关裁量标准来看，天津、四川、黑龙江、福建等地对赌博“情节严重”的情形进行了规定，但尚未对“赌资较大”这一处罚底线进行细化。
为什么全国没有制定统一的赌博处罚“底线”标准？西南政法大学副教授张光君认为，我国地大物博，各地经济发展水平存在较大差异，由各省份制定区域内的赌博违法数额标准，更为科学合理。
从“条例”到“法”，禁赌趋于人性化
麻将被民间“麻友”视为“国粹”，而与之牵连紧密的赌博，则是中国几千年积淀下来的社会陋习。
我国古代朝廷下发过各种禁赌律令，但赌博现象千年延续，难以根治。新中国成立后，政府对赌博进行了有史以来最大规模的整治：大陆所有公开和地下的赌场、赌局被取缔，一大批赌头、赌棍受到惩办或接受社会主义改造，全社会开展了声势浩大的反赌运动，赌博现象一时几乎绝迹。
上世纪八十年代以来，我国赌博之风逐渐抬头。1985年，最高法、最高检和公安部联合下发《关于严格查禁赌博活动的通知》，此后全国展开“剿赌大战”。2005年，全国再次掀起禁赌风暴。如何治赌，成为新时期一个无法回避的社会问题。
随着相关法律法规的逐渐完善，治赌走向法治。
1957年实施的《中华人民共和国治安管理处罚条例》，第六条规定，“赌博财物，经教育不改的”，处七日以下拘留、十四元以下罚款或者警告。该条例经1986年修改后，赌博被列为“严厉禁止”的行为：“赌博或者为赌博提供条件的”，处十五日以下拘留，或处3000元以下罚款，或实行劳动教养；构成犯罪的依法追究刑事责任。该条例1994年修改后，仍维持此赌博处罚条款。
“那个时候，无论打牌还是打麻将，赌一分钱都不行，派出所的会来抓。”今年70岁的湖南郴州市民朱新华回忆。
2006年后，这一现象发生了变化。当年3月，《中华人民共和国治安管理处罚条例》被《中华人民共和国治安管理处罚法》取代，我国的治安管理由“条例”时代进入“法”时代。赌博违法案件的定性，亦随之发生改变。
根据治安管理处罚法，列入处罚范围的赌博行为，被定义为“以营利为目的”、“赌资较大”。于是，少量财物的赌博，被视为“小赌怡情”，不再受法律追究。
“这体现了执法的人性化。”张光君认为，对赌博活动以数额和情节区分，不仅是法治理念的进步，从某种意义上体现了对警察权的约束，有利于减少不必要的执法成本，促进行政执法的理性和社会和谐。
后来，如何把握“赌博”与“娱乐”之间的界限和执法尺度，逐渐成为社会话题。
2005年，最高法和最高检曾出台《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，该司法解释第九条第九条规定，不以营利为目的，进行带有少量财物输赢的娱乐活动，不以赌博论处。
那“少量财物”如何界定？该条款没有具体规定。后来，广西在这方面进行了尝试。
2013年6月施行的《广西壮族自治区公安机关治安管理处罚细化裁量标准》规定， 列入“不予处罚”赌博行为的“少量财物”，城镇范围指人均赌资为当地上年度居民人均可支配收入月平均数的三分之一，农村范围以上年度农民人均现金收入月平均数的三分之一为参照。
实际上，大部分省份并未对“少量财物”作具体规定，而是从另一角度进行“量化”——构成行政处罚最低标准的赌博底线，是治安管理处罚法规定的“赌资较大”。
很长一段时间，“赌资较大”主要靠执法单位和人员在操作中“具体把握”，这被视为行政自由裁量权的体现。而由于缺乏可操作性的标准，基层执法的尺度一度引发争议。
跨入21世纪后，中国全面推进依法行政。在此背景下，各地纷纷出台规范行政裁量权的举措。公安机关的治安管理处罚，被纳入需要细化、规范裁量标准的范围。
浙江省金华市公安局率先进行了探索。2004年，该局在全国公安系统首次推出“行政处罚自由裁量基准制度”。
2010年出台的《金华市公安机关关于违反治安管理的行为和处罚裁量基准》，对违反治安管理处罚法的赌博行为制定了“标准”，从个人赌资、单次押注、赌博方式和场所等方面，对“赌资较大”进行了界定。
此后数年间，各地公安机关陆续出台行政处罚的裁量标准，治安管理量罚尺度的难题由此逐一破解。
2016年7月，公安部印发《关于实施公安行政处罚裁量基准制度的指导意见》，要求进一步规范公安机关行政处罚裁量权的行使，提高公安机关执法质量。
【普法小站】
《中华人民共和国刑法》
第三百零三条 【赌博罪】以营利为目的，聚众赌博或者以赌博为业的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七十条 以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上三千元以下罚款。
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》
第九条 不以营利为目的，进行带有少量财物输赢的娱乐活动，以及提供棋牌室等娱乐场所只收取正常的场所和服务费用的经营行为等，不以赌博论处。
《公安部关于办理赌博违法案件适用法律若干问题的通知》
五、赌博活动中用作赌注的款物、换取筹码的款物和通过赌博赢取的款物属于赌资。
在利用计算机网络进行的赌博活动中，分赌场、下级庄家或者赌博参与者在组织或者参与赌博前向赌博组织者、上级庄家或者赌博公司交付的押金，应当视为赌资。
九、不以营利为目的，亲属之间进行带有财物输赢的打麻将、玩扑克等娱乐活动，不予处罚；亲属之外的其他人之间进行带有少量财物输赢的打麻将、玩扑克等娱乐活动，不予处罚。
本期编辑 郦晓君
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