温故知新 | 2016国企国资十大关键词之二：顶层设计

蓝图绘就：国企改革顶层设计搭建完成

2015年8月24日，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称指导意见）颁布实施。此后，《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》等文件相继印发。

据《国资报告》了解，2016年，共出台了与指导意见相关的7个专项配套文件，目前，国企改革“1+N”文件体系已经完成。同时，国资委还会同有关部门共出台了36个配套文件。“1+N”文件体系及相关细则，共同形成了国企改革的“设计图”和“施工图”。

改革蓝图的绘就，将指导国企改革不断走向深入，不迟滞、不冒进，不绊脚、不跑偏。而通过盘点2016年公布的与国企改革相关的文件可以发现，很多重量级的政策都在这一年出台，顶层设计搭建完成。

2015年12月7日，国资委、财政部、国家发改委印发《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。《指导意见》要求据此对国有企业分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核。

这一政策2016年在国资监管系统和中央企业全面铺开：国资委《中央企业功能界定与分类方案》起草完成，31个省（区、市）国资委出台了分类实施意见并完成监管企业分类。

促进政策落实的考核方案也没有等多久。8月24日，国资委与财政部联合印发《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类中央企业，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类中央企业，对公益类中央企业这三类确定了差异化的考核导向和内容。

《实施方案》明确了由履行出资人职责的机构对其任命的企业负责人进行年度和任期考核，并按照中央关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革相关意见等相关规定，依据考核结果对企业负责人进行奖惩。

4个月后，12月12日，国资委修改完善的《中央企业负责人经营业绩考核办法》印发。此次新增加的内容包括考核导向、分类考核、目标管理以及考核实施，与分类文件一脉相承。《考核办法》分档设置考核目标值，形成“赛跑机制”，鼓励企业主动追求“步步高”。

分类考核方面，对竞争领域商业类企业，重点考核企业经济效益、资本回报水平和市场竞争能力，鼓励企业承担社会责任；对关键领域商业类企业，在保证合理回报和国有资本保值增值的基础上，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成重大专项任务情况的考核；对公益类企业，坚持经济效益和社会效益相结合，把社会效益放在首位，重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力，相关考核指标引入第三方评价。

《考核办法》还设立了业绩考核特殊事项清单管理制度，将不同功能企业承担的特殊事项列入管理清单，对当期经营业绩产生重大影响的，在考核时予以适当处理。

2016年2月26日，元宵节后的第四天，一份事关国企人员激励的办法印发，引发社会热议：国企也要搞股权和分红激励！

这份由财政部、科技部、国资委联合印发的《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》可不是“拍脑袋”出来的文件，而是来自于对试点经验扎扎实实的总结。

早在2010年，国务院就确定在中关村国家自主创新示范区开展企业股权和分红激励试点工作。此后，试点政策陆续推广至武汉东湖、上海张江等国家自主创新示范区及安徽合芜蚌等自主创新综合试验区。后来的事实证明，这项政策的实施，充分发挥了技术、管理等生产要素的积极作用，激发了广大科技人员的创新动力和活力，推动了高新技术产业化。

在这些经验的基础上形成的《暂行办法》从2016年3月1日起将试点政策推向全国。《暂行办法》提出，符合条件的国有科技型企业，可采取股权出售、股权奖励、股权期权等股权激励方式，或项目收益分红、岗位分红等分红激励方式，对企业重要技术人员和经营管理人员实施激励。

《暂行办法》作为中关村股权和分红激励试点政策在全国的推广，进一步扩大了企业适用范围，提高了股权激励的总体额度，增强了对科技型初创企业的激励作用。在突出对科技型企业引导功能的同时，规范过度激励及过程调整行为，明确股权激励的约束条件，严格把控股权奖励尺度，防止国有资产流失。《暂行办法》还规范了审批流程，适当下放审批权；明确监管职责，加强监督管理，增强了办法的可操作性。

10月31日，国资委印发《关于做好中央科技型企业股权和分红激励工作的通知》，推进《暂行办法》在中央企业及所属国有科技型企业的落实。

2016年，国务院国资委大力推进自身改革，国资监管的针对性有效性增强。6月24日，由国务院国资委与财政部联合印发的《企业国有资产交易监督管理办法》，就是其中很有代表性的一项政策。

《管理办法》首次明确了在产权交易机构公开进行的企业国有资产交易行为包括：企业产权转让、企业增资、企业资产转让；明确界定了国有及国有控股企业、国有实际控制企业的定义；确定企业资产转让适用范围；明确了增资及资产转让应当进场交易；首次提出了增资扩股的审批权限、交易流程及定价原则；首次明确了转让方为多家国有股东共同持股的企业的产权转让审批权限；明确国有资产交易信息预披露和正式披露相结合的原则，分阶段对外披露资产交易信息等。

《管理办法》强化了依法规范、阳光操作这一产权改革的主旋律。这些基本信息明确之后，国资委完善国有资产监督机制，努力防止国有资产流失的相关工作便有法可依、有规可循。

而一个多月后，国资监督再添一把利剑。

8月2日，国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》。《意见》强调，国企经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产较大或重大损失，以及其他严重不良后果的，应当追究责任，且实行重大决策终身责任追究制度。《意见》明确了集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权9大方面54种需追究责任的情形；明确经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任，责任追究应根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。

此后，国资委优化整合内部机构，新设三个监督局，其“分类处置、督办和深入核查委机关、监事会，以及有关监督机构发现移交的问题，组织开展国资重大损失调查”的职能，无疑与上述两个政策的出台紧密相连。

这一轮国企改革中有几大领域，一直为社会关注，除了上面提到的分类改革，当属社会资本关心的混合所有制改革和员工持股，资本市场和国际竞争对手关心的央企重组整合，以及产业和国企职工关心的去产能和剥离企业办社会职能。

就在2016年，这几个领域都出台了相应的配套措施。

8月2日，国资委、财政部、证监会联合印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，对社会普遍关心的谁能参与、谁能持股、怎么入股、如何持股、减持变更怎么办等问题做了详细规定。

谁能参与这项改革试点？《意见》规定了主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业、股权结构合理、公司治理结构健全、营收利润90%以上来源于所在企业集团外部市场等条件，并明确优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业。

员工入股方面，《意见》将范围划定在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干；要求这些人主要以货币出资，入股价格不低于经核准或备案的每股净资产评估值；员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于总股本的1%，国有股东持股比例不得低于总股本的34%。

持股的目的是要完善企业激励，增强企业活力，但不能说“一持就灵”，更要“防止利益输送”。因此，《意见》在股权流转中设定了不少于36个月的锁定期，锁定期满后，公司董事、高级管理人员每年可转让股份不得高于所持股份总数的25%；员工离开公司，应在12个月内将所持股份进行内部转让。

另一项与国企职工密切相关的剥离企业办社会职能的改革也有了明确的时间表的操作要求。6月11日，国资委、财政部联合发布《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作的指导意见》。2019年起，国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用。对于分离移交工作中出现的费用，《指导意见》明确费用由企业和政府共同分担，其中，中央企业的分离移交费用由中央财政补助50%，中央企业集团公司及移交企业的主管企业承担比例不低于30%，其余部分由移交企业自身承担。

近两年，央企重组整合以其巨大的市场影响力吸引着市场的眼球。但为什么重组？怎么重组？重组谁？这些问题一直没有详细的说明。

7月17日，国务院办公厅印发《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》，以“巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”这“四个一批”重点工作为主轴，对推动中央企业结构调整与重组作了说明和要求。

对于理由，《指导意见》的表述是：中央企业产业分布过广、企业层级过多等结构性问题仍然较为突出，资源配置效率亟待提高、企业创新能力亟待增强。

对于目标，《指导意见》指出，到2020年，中央企业战略定位更加准确，功能作用有效发挥；总体结构更趋合理，国有资本配置效率显著提高；发展质量明显提升，形成一批具有创新能力和国际竞争力的世界一流跨国公司。其中，功能作用发挥涉及到国防、能源、交通、粮食、信息、生态等，重大装备、信息通信、生物医药、海洋工程、节能环保等，新能源、新材料、航空航天、智能制造等，以及重大基础设施、重要资源以及公共服务等关系国计民生和国民经济命脉的重要行业和领域；资源配置则与当前供给侧结构性改革、淘汰落后产能等改革紧密相连；发展质量则是直指企业健康、创新驱动、国际竞争力增强。

上述问题，其实早在5月18日国务院审议通过的《中央企业深化改革瘦身健体工作方案》便有了统领性的要求。《工作方案》针对国企去产能、大而全小而全、管理层级、三项制度改革、“三供一业”分离移交等问题，已经进行了部署：一是要加大供给侧结构性改革力度，优化国有资本布局结构。二是压缩管理层级，精简机构人员。三是整合集中资源，做强做优主业。四是以创新促健体，发展新经济。五是推进降本增效，提高运营效率。对于每一项改革的内容，《工作方案》都提出了明确的原则、要求甚至是目标任务。

原载于2017年第2期《国资报告》杂志。