核心提示： 中债资信公用与机构部分析师白子渐认为，由于地方政府隐性债务规模、来源、投向等诸多信息透明度较低，不利于风险判断及后续处置安排，建议持续加强地方政府隐性债务清理核查，严控地方政府新增隐性债务。由于发行地方债是地方政府唯一的合法融资途径，而地方债今年额度为……
近日获悉，一轮由多部门参与的地方政府隐性债务摸底排查正式启动，重点针对地方棚改、PPP等重大项目负债、资金流情况等。
多位业内专家对中国证券报记者表示，此举旨在摸清地方政府隐性债务风险底数，并有望在摸清“家底”后，出台防范化解地方债务风险的一系列措施，有利于对风险的早下手、早处置。
区域性隐性债务风险需关注
中诚信国际评级有限公司董事长闫衍介绍，中诚信将地方政府隐性债务按三种口径测算，结果处于20万亿到30万亿之间，如果与显性债务比较，约为显性债务的1.4至2倍。地方政府显性债务总量可控，但需要关注区域性隐性债务风险。
交通银行首席经济学家连平指出，地方政府隐性债务风险不容忽视。近年来地方政府债务治理已取得重大进展，但隐性债务风险正在积累。地方政府隐性债务大多在市县两级政府，潜在不合规比例较高，部分地方政府隐性债务的还款来源和担保措施缺乏实际保障。如果不能合理平衡地方政府的财权和事权，两者之间的资金缺口只会通过不断的“金融创新”甚至直接的违法违规融资予以弥补，“堵暗道”工作难以避免“顾此失彼”或“堵而不实”的处境。
连平进一步指出，地方政府隐性债务治理短期内会增加其财政压力：隐性债务“去杠杆”将形成较大资金缺口；个别隐性债务可能打破“刚性兑付”：近期一些原地方政府融资平台、城投公司的债券违约现象发酵。去年中期以来，地方政府隐性债务陆续受到一定限制和治理后，基础设施领域投资即已出现明显下降。
在华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康看来，目前对于地方政府隐性债务的担忧主要在三个方面：一是PPP方面，担心搞所谓假PPP、伪PPP，而实际增加了负债。二是有些地方融资平台，在实行市场化转制中“暗度陈仓”，仍在形成地方“隐形债”。三是现在越来越被地方政府重视的产业引导基金，在推进过程中间又出现了地方隐性债务问题。
2018年上半年地方政府债券资金用途分析
2018年上半年地方政府债券偿债来源分析
下半年地方债发行规模将显著抬升
据中债资信统计，2018年上半年全国共有28个省级政府和2个计划单列市政府发行地方政府债券，累计发行规模14，109.13亿元（293支），同比下滑24.18%。其中，一般债10，435.85亿元（占比73.97%），专项债3，673.28亿元（占比26.03%）；公开发行债券11，241.60亿元（占比79.68%），定向发行债券2，867.53亿元（占比20.32%）；置换债9，688.72亿元（占比68.67%），新增债3，328.72亿元（占比23.59%），还本债1，091.70亿元（占比7.74%）。从发债频率来看，月度差异较大，但总体呈现逐月大幅上涨态势，进入二季度以来尤为突出。
整体看，2018年上半年地方债发行节奏放缓，但根据中债资信此前的测算，2018年地方债总体发行规模不低于4万亿，预计下半年地方债发行规模将显著抬升。
2018年上半年地方政府债券发行概览
化解风险亟待市场化、阳光化转型
尽管总体风险可控，但长期仍存隐忧。不少专家认为，防范化解地方政府隐性债务风险，一方面是加大排查清理力度，“严堵后门”，另一方面是“更开前门”，最终促进地方债规范化、市场化、阳光化。
中债资信公用与机构部分析师白子渐认为，由于地方政府隐性债务规模、来源、投向等诸多信息透明度较低，不利于风险判断及后续处置安排，建议持续加强地方政府隐性债务清理核查，严控地方政府新增隐性债务。另外，建议依据债务资金投向，明确地方政府与融资平台的偿还责任。
具体来看，对于新增债务中用于无收益的纯公益性项目的部分，通过财政资金、国有资产变现、土地出让、政府债券置换等方式依法筹措偿债资金；对于用于有一定收益的准公益性项目的部分，优先使用项目收益和举债主体其他收入偿还债务；对于以市场化方式举借的经营性项目债务，由举债主体自行承担偿付责任。
联讯证券董事总经理、首席宏观研究员李奇霖认为，严监管下地方政府存在融资紧的问题。对于融资困难的地区，可以合并城投，组建新的综合性城投集团，将业务相同或者互补的城投公司合并，实现城投的业务多元化，发挥规模经济效应和协同效应，提高城投融资能力。
“加快市场化转型，尽管很困难，但城投资产中扩大经营性资产比例是不得不走的一步。”李奇霖表示，对于公益性资产占比高的城投，剥离隐性担保后可以成为地方项目的实施单位，还可以作为社会资本方参与PPP项目；对于市场化参与度高的城投，可以考虑旅游、养老、公用事业等板块；对部分评级不高的城投来说，也可以考虑通过ABS融资。
“过去一年中央出台了62号文、97号文，为地方政府融资开前门，包括土地专项债券、收费公路专项债券、项目收益专项债券等。这些制度的出台为地方债务处理奠定了良好基础。”闫衍指出。
目前，地方债“前门”尚有继续敞开空间。光大证券首席经济学家徐高推算，目前来看，地方政府融资的主要投向是基础设施投资。去年基建投资总规模约为17万亿，其中约1/3是外部融资，也就是说外部融资总规模约为5万亿。由于发行地方债是地方政府唯一的合法融资途径，而地方债今年额度为1.35万亿，如果要保持同等基建规模，今年基建投资的外部融资缺口在3万亿以上。
新时代证券副总裁兼首席经济学家潘向东建议，通过新一轮财税体制改革，进一步明确中央和地方的责任，既要保障中央的财税收入，又要积极引导地方经济发展，实现广义财政收支结构的优化。由于地方债相对受限，应当建立房地产长效机制来化解地方债务。长期以来，地方财政缺口很大程度依靠土地财政来弥补，随着棚改货币化的边际收缩和房地产调控趋严，未来土地财政收入可能会逐渐放缓。
摩根大通中国首席经济学家兼中国股票策略主管朱海斌认为，对于地方融资缺口，中央政府可以通过发行一些特别的中央政府债务，通过银行拨分少量存款准备金来购买国债，提供结构性支持。中央政府在财政政策上有更大空间，银行也没有大的损失，只是替代持有国债。
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