学人初作丨【张茂元】制度要素的有机组合：寻租理论评价的一种新的视角

编者按：

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寻租——按照涂洛克（ Tullock，1993：22 ）的经典定义——就是“利用资源，通过政治过程以获得特权的过程；在这个过程中，一些人的损失大于另一些人的所得”。

在此，寻租有两个关键特征：一是通过政治过程并获得特权；二是造成社会福利的净损失。前者是行为描述，而后者则是福利结论。在寻租理论中，“通过政治过程”可以有两种方式：一是在立法层次上游说制定或是废除某些制度以获得特权；二是改变制度的实施，使得自己事实上不受某制度约束或从某制度中获取额外收益，从而获得虽然制度上没有规定但是事实上拥有的特权。可见，“通过政治过程”，并不必然意味着要改变制度。此外，寻租理论有着强烈的价值取向，其目标是要实现社会价值、社会福利的最大化。就此目标而言，人们并无太多的异议——尽管我们至今尚未能就社会福利的计算达成一致。

从自由市场的观点出发，自由市场被认为能够实现资源配置的最优化。寻租理论也正是因此强调寻租过程中的政治过程。因为在自由市场的观点看来，政府的参与只会阻碍市场发挥其应有的功能。然而这种过于武断的看法，已经被证明是过于片面的。

寻租理论（ Golander，1984；Tullock，1993；Tollison and Congleton，1995；Krueger,1996 ）看到了现实制度的差异性以及企业和个人改变制度和制度实施的能力，但是坚持一种完美制度的想象，并将现实制度与想象中的完美制度进行比较，进而分析制度变革和制度实施的变形所带来的社会福利的净损失。这就是所谓的寻租。

不仅如此，寻租理论还隐含地认为政府有能力设计完美的制度；而企业寻求特权的政治过程则必然带来社会福利的净损失。这就要求政府是全知全能并且保持中立状态。然而，这是一种不现实的假想。

D·诺斯（ North，2002 ）指出，国家有两个相互冲突的目的：一是使统治者的租金最大化，二是设计一套有效率的产权制度。国家的政策也常常在这两个相互冲突的目的之间摇摆。“寻租理论强调了国家在经济体系中所扮演的负面角色——人为地创造租金……但是寻租理论并没有发展出能够告诉我们如何在一个有效率的政治框架中从事交易并从中获取收益的理论架构。寻租理论将寻租成本看作是偏离竞争均衡——有效率的政府，零交易成本——的一种浪费。”（ North,1984：39 ）寻租理论在强调寻租对社会福利所造成的净损失时，忽视了政府对实施和保护有效率的产权的作用，也忽视了各经济主体在寻求自身利益的同时能够增进社会福利的可能性。

寻租理论，强调了企业通过政治过程获利时所引致的社会福利的净损失。这样的分析侧重点在某种程度上形塑并强化了公众对个人和企业以及其他利益群体参与政治过程、制度过程的反感。然而，只要相关制度影响企业的行动集和获利机会，企业就有强烈的参与制度过程的动力。而且，企业参与制度过程并不必然导致社会效率的降低。

企业试图通过影响制度来获利，政府同样试图通过影响制度来实现其利益的最大化。没有任何证据表明，政府比企业更能在寻求自身利益的同时避免社会福利的净损失。

布坎南（ Buchanan ）进一步指出，企业通过影响制度来获利的行为和企业通过生产来获利的行为，本质上并无区别——都是最大化自身利益的活动；只是由于制度结构的差别而导致前者是寻租行为，而后者则是寻利活动（ Tollison and Congleton，1995：47 ）。企业并不比政府更倾向于“喜欢”在寻求自身利益的同时损害他人利益。布坎南的分析还将我们的研究视角转向制度结构而非企业试图影响制度的努力。

进一步而言，深究究竟是政府还是个人或者企业应该拥有、或者谁拥有更多的改变制度的权利，是没有意义的。“政府应被视作是与经济体系相互作用的一个内在参与者……；而不是一个附着于经济体系之上的、负责解决协调失灵问题的外在的、中立的全能机构”（ 青木昌彦、金滢基、奥野－藤原正宽等，1998：47 ）。哈耶克（ Hayek，2000 ）在批评全能的建构主义的同时，也揭示出制度是利益相关方参与建构的结果，而不是国家、政府或是某些人先知先觉的单方面的设计。制度环境同样是一个不断变动的过程，而不是一次性设计的结果。

从这个角度来说，制度的制定和实施，总是由政府、企业以及其他利益相关者的策略互动内在决定的。

FD公司是一家具有十多年历史的中型民营企业，其主要经营的项目包括房地产和高科技农业等。此外，FD公司还和一家国外的保安器材有限公司合作创建了合资公司DV——专门从事防弹运钞车的生产与销售。其产品主要销售给金融押运公司和商业银行。

在防弹运钞车的生产与销售过程中，FD公司判断我国的金融押运行业具有巨大的市场潜力，其中有丰厚的垄断利润。

FD公司发现：目前的金融押运存在两种方式，即银行自运和专业押运。相比较而言，专业押运由于能够同时为同一地区的多家银行提供金融押运服务，因而具有规模经济的优势。同时还具有人员、枪支、车辆和金库等管理上的优势。而且，在银行自运状态下，银行还承担了押运过程中所有的风险（ 财务丢失、人员伤亡等 ）。出于转移押运风险和提高主营业务效率的考虑，部分银行已经出台相关规定，要求各地分行移交金融押运业务。

例如，中国工商银行总行于2001年发文要求各地分行：

立即开展枪支弹药管理使用情况大检查。……对存在违反枪支管理使用规定、敷衍、检查不深入、整改措施落实不到位等行为的机构和人员要予以严肃处理，并追究有关领导责任。当地已建立专业守押公司的，必须积极与有关部门协商，年底前务必将守押任务移交出去；当地尚未建立守押公司的，要根据实际情况，通过建立中心库、集中守押、他行代理等形式，积极稳妥地做好“减库、减人、减枪”工作……

中国建设银行也有类似规定：

当地守押市场已建立、且操作比较规范的城市所在地的分行，将守护押运业务委托给社会专业的保安公司和押运公司承担。并由保安公司和押运公司承担相应的风险和责任。

与此同时，外资的竞争和上市的压力也迫使银行移交金融押运业务。中国的金融业即将向外资开放，将面临更加激励的国际竞争。潜在的竞争压力已经迫使各银行精简机构以提高效率；剥离非主营业务以集中精力提高主营业务的竞争力。银行移交金融业务提高了金融押运市场的潜在价值。但是，由于牵涉到枪支使用和管理问题，以及金融安全等问题，金融押运行业受到国家的严格管制。

而公安部的相关规定则事 实上赋予了保安公司在金融押运行业的特许经营权。

拓宽保安服务市场……例如根据客户要求，有条件的地方可以承担……货币……的运输、押送任务。有条件的地方可以建立专门的分队承担，并可配备一定数量的枪支（枪支的配发、购置渠道等管理规定另行通知）。

这样，保安公司垄断了金融押运公司的开办权，因而事实上垄断了金融押运行业。但是，多数保安公司（及其主办的金融押运公司）经营状况的不善，事实上并未能完全获得这部分增加的价值。

而且，银行剥离金融押运业务并不等于FD公司的市场机遇。如果银行自己开办金融押运公司或是入股金融押运公司，那么FD潜在的市场机会会被削弱，甚至消失。因为银行在金融押运业务上具有很强的专业优势和本身所具有的人际关系网络。

可见，FD 公司发现了潜在的市场价值，但是，要想获得这些价值就必须先得进入金融押运行业。而要想进入金融押运行业，就必须获得持枪权，但这在现阶段是几乎不可能的；因此就得寻求与保安公司合作的途径。但目前并没有任何法规规定民间资本可以建立或者入股受到严格管制的保安公司或者押运公司。不仅如此，FD公司还得和银行以及其他民间资本进行竞争。

首先，为了能够获得金融押运行业中的潜在价值，FD公司开始定期（ 每半月左右一次 ）向公安部提交其有关国外金融押运业的发展历史、现状和可能走向的研究，以影响公安部相关政策的制定和实施。在这项工作中，FD特别强调国外金融押运社会化（ 即由民间资本来经营 ）的现状和趋势；以及国内金融押运所面临的困境。目前，公安部已经向国务院申报有关在金融押运行业引入民间资本的报告，并已得到批复进行深入调研和着手试点工作。另外，公安部已经在酝酿保安公司社会化——即允许民间资本入股保安公司——的方案。

同时，FD公司通过向银行强调金融押运业务移交的必然性和紧迫性，来促使银行尽快移交金融押运业务。为了实现这个目的，FD定期向人民银行、银监会以及各商业银行总行和其目标市场里的地方银行，递交公司在这方面的最新研究。其内容主要包括银行自运的弊端、专业押运的优势、国外的相关动态，以及押运业务移交对银行的意义等。

此外，FD公司还向银行强调《中华人民共和国商业银行法》有关禁止银行混业经营的规定，以降低银行投资金融押运行业的动力。

《中华人民共和国商业银行法》（ 以下简称《商业银行法》 ）明确规定商业银行不能投资境内非银行金融机构，而金融押运公司就“极有可能”属于一种非银行金融机构：

商业银行有下列情形之一，由中国人民银行责令改正，有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款，没有违法所得的，处以十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，中国人民银行可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……在境内从事信托投资和股票业务或者投资于非自用不动产的；向境内非银行金融机构和企业投资的。

FD不仅向银行强调该规定，同时也向公安部、地方政府等政府部门强调该制度的存在，以阻止银行进入金融押运行业。

到目前为止，FD公司已经在多个省市地区和当地银行、公安和保安公司达成了共同组建金融押运公司的框架性协议；并在部分地区成功入股、组建金融押运公司。

从案例中我们可以看到，FD公司具有游说政府（ 公安部 ）的实际行为，而且也通过排挤商业银行的介入而获得了一定的特权——尤其是先入权。然而，根据寻租理论的分析，这似乎已经无可避免地要带来社会福利的损失。况且，企业似乎在行使着政府的权力，在做应该由政府来做的事情。不过，在下此定论之前，我们有必要先分析民间资本（ FD公司所代表的 ）进入金融押运行业所带来的效率意涵。

由于保安公司不是合法的法人实体，而且还缺乏资金，因而未能完全实现其在金融押运行业的垄断利润。而其以各种变相的方式克服制度制约，事实上建立金融押运公司并运营，也必然需要支付额外的成本。在这种情况下，民间资本的进入（ 入股保安公司、金融押运公司 ）是解决制度困境，实现潜在利润的途径。民间资本通过组合已有的制度要素，不仅为自己营造了一个能够获得高额利润的制度环境；同时也解决了金融押运所存在的制度困境。使得金融押运市场能够正常、合法地运转，实现了公安、银行、保安公司和民间资本的多赢。

退一步而言，即使金融押运公司能够在违背现有法律体系的情况下成立并运营。金融押运公司也会由于垄断而导致没有效率；而产权的不明晰，又进一步削弱了其提高服务质量的激励，所有这些都会导致社会福利的损失。

如图1所示，在民间资本进入之前，金融押运公司在垄断价格M _b 上，提供数量为Z的服务。假定其边际成本为 C _b （ 假设边际成本等于平均成本，这并不会影响分析结果 ）。这样，金融押运公司将获得数额为AB C _b M _b 的垄断利润。

引入民间资本，并没有从本质上改变金融押运公司的垄断地位。但是由于民间资本之间的竞争是相对自由、开放的，因而民间资本所面临的市场竞争也就更激烈。同时，民间资本的进入还有利于建立更加清晰明确的产权结构。所有这些都促使民间资本进入后的金融押运公司有更强的降低成本的动力。因而可以预期，民间资本进入金融押运行业，能够提高金融押运公司的运营效率。

比如，民间资本进入之后，金融押运公司的边际成本曲线由Cb降到了 C _s （ 等于边际成本 ）。那么金融押运公司将在 M _s 的价格上，提供数量为N的服务。这时，金融押运公司所能获得的垄断利润为CF C _s M _s 。民间资本和保安公司共同享有这份垄断利润。

在金融押运行业引入民间资本后，银行在更低的价格 M _s 上（ M _s ＜ M _b ）得到了更多的服务N（N＞Z），因而获得了额外的消费者剩余AC M _s M _b 。同样可以证明：CFC _s M _s ＞AB C _b M _b 。也就是说，民间资本的进入为金融押运公司带来了更多的利润。保安公司和民间资本的境况同时得到改善。可见，只要民间资本的进入事实上降低了金融押运公司提供服务的成本，这就是一个各方（ 银行、保安公司、民间资本 ）的处境都能得到改善的博弈。不仅如此，民间资本的进入（ 尤其是入股保安公司 ）还可以解决一系列的制度困境（ 见上 ），从而营造一个更加协调的、合法的金融押运行业的制度环境，这无疑提高了政府的效用。

显然，寻租理论未能很好地解释上述现象，其理论解释的边界开始凸现。那么，我们又应该如何来理解企业的类似行为呢？

在D·诺斯（ North，1991,1994 ）看来，制度首先是一种约束，它规定了人们可选择的行为方式；制度还影响着生产和交易的成本；制度的本质是一种秩序，能够降低交易当中的不确定性；制度还是一种激励结构，决定了经济活动的经济绩效。

国家政治组织决定和实施正式的经济、政治制度。而这些正式制度及其实施的有效性（ 跟技术有关 ）决定了交易的规则和交易成本的大小，也决定了创新的激励机制。随着交易的扩展，交易成本的增长，相对价格发生变化，原有的制度均衡就会被打破。而新制度的形成又是由各利益相关者的讨价还价决定的。

D·诺斯关注制度对交易成本、经济绩效和激励机制的影响，进而强调各参与人的博弈决定了制度的变革。但他的分析基本上是从国家、地区等宏观的角度展开的，而缺乏对企业在一定的制度约束下作出调适的努力的分析。D·诺斯也没有给予制度的不完全性和制度的实施成本等问题以足够的关注。考虑到制度的不完全性和实施的成本，制度约束的现实边界就是模糊的，企业需要自己作出判断。对制度的现实约束边界的判断影响到企业的现实行为，进而影响其获利机会。而企业识别制度约束边界进而作出调适的努力可能会引致制度变革，但并不必然如此。

制度对企业活动的影响，至少可以通过两种方式发生作用。

第一，通过影响各生产要素的相对价格，进而引导企业对生产要素的配置。

在新古典理论中，企业根据劳动和资本的相对价格来决定劳动和资本的最优配置，以实现投入的最大回报。而劳动和资本的相对价格不仅由其本身的特质决定，也受相关制度的影响——不仅可以通过影响供求关系起作用，也可能直接对价格作出规定。如，最低工资法提高了劳动的相对价格。相应地，企业就会更多地投资于技术而减少劳动的雇佣，以实现投入的最大回报。相反，最高工资法则会激励企业加大其在劳动要素方面的投入比例。可见，“特定的资源配置的方式依存于各种制度，依存并取决于其企业所处的制度性框架。”（ 青木昌彦、奥野正宽，1999：13 ）也就是说，制度通过影响生产要素的相对价格，决定了企业最佳资源配置的方式。

第二，制度通过影响企业活动的机会集，进而决定企业的获利机会以及相应的风险。

制度是约束和权利的集合体。它规定了企业可以做什么和不可以做什么。因此，相关的制度环境决定了企业的投资是否合法、是否可行，也影响着企业的投资能够在多大程度上实现收益的最大化。D·诺斯（ 1994 ）认为制度（及其所利用的技术）通过影响交易和转化成本，进而决定了人们从事经济活动的获利性与可行性。

新古典经济学将企业等同于一个生产函数。企业对劳动、资本等有形资产进行合理配置，进而实现利润最大化。这种分析的基础是：存在一个自由、完全竞争的市场，而企业则根据市场上的价格信号调整自己的行为，进而实现资源的最优配置。“在这种分析逻辑下，其他一些协调与组织经济活动的制度和组织则被置于无足轻重的地位，法律和政府的存在仅仅是作为保护私有产权和完全自由竞争的工具……人们在市场中的交易过程则被过滤为单纯的价格机制的操作。”（ Coase，Alchain，North，et al.,1996：2 ）

然而上述分析已经指出，制度是一种不可或缺的要素。我们知道，由于有限理性和信息成本的存在，不存在完全的、均质的制度。不同主体所面临的制度约束是不一样的；对于不同主体来说，同一制度的效力也是不一样的；各主体改变或者影响制度的能力也是不一样的。进一步而言，企业不仅在一定的制度约束下从事活动，而且制度本身也可能成为企业活动的对象、原料。这不仅仅指改变制度，更重要的是：就像对生产要素进行组合一样，企业在一定的程度上可以根据制度的不同特性（ 包括权利与约束 ）来组合多项制度（要素），为自己营造一个更加协调、有利的制度环境，进而实现回报的最大化。而在特定的情况下，企业进行制度要素组合的努力也可能引致制度变革。

制度之间可能存在的不协调为制度要素的组合创造了更大的空间。制度之间的不协调增加了制度环境的不确定性，给企业活动带来更大的风险，同时也可能缩小企业可选择的行为集。在绝大多数情况下，制度的制定是分散且相互独立的。一个国家除了专门的立法机构外，还存在许多有权利制定行政法规、条例、行业政策的各种行政主管机构。这些机构的利益本身可能是相互冲突的；而且由于有限理性和有成本的信息的限制，这些机构在制定某制度、法规时，也不可能考虑该制度是否与其他已经存在（或将要存在）的制度相互冲突、矛盾。

不协调的制度环境使企业活动面临更高风险，并进而降低企业投资的收益（ 这并不否认某些企业混水摸鱼并捞取收益 ）。与此相反，协调的制度环境则会有助于降低企业所面临的不确定性，进而为企业行为增加收益。

在现实世界，企业不仅选择一定的制度环境并在其中开展投资活动，而且还对其所面临的各种制度进行组合以实现其投资收益的最大化。企业有意识地选择制度环境，或对制度环境里的制度进行组合以期实现收益最大化的过程，本文称之为制度要素组合。

不同的制度约束着不同种类的行为，也保障不同性质的权利；它们具有不同的边界和维度；也具有不同的约束的松紧度和软硬度（ 下面将详细论述 ）。这样，企业对制度要素的组合不仅包括其对制度约束的松紧结构和软硬结构的选择；也包括其对制度缺口的搜寻和利用。同时还因为制度的识别和实施都是有成本的，那么制度的实施就不可能是自动的。企业可以通过援用其他领域的相关制度或是抑制某对己不利的制度（ 这些都需要企业识别制度的适用范围 ）来为自己营造一个更加有利于实现最大回报的制度环境。

企业对制度要素的组合可以有多种可能，那么究竟那些组合才是有效的呢？在此，笔者借用马克威茨（ 2000 ）对有效资产组合的论述来定义有效的制度要素组合。所谓的有效制度要素组合就是：第一，如果不承担更大的风险就不可能获得更大的平均收益；第二，如果不放弃平均收益就不可能获得更小的风险。由此，企业在进行制度要素组合时选择不同的约束松紧结构和软硬结构、引入或是排除某一制度的原则就是：要么能够增加收益；要么能够降低风险；要么在增加收益的同时降低风险。

如前所述，金融押运市场的潜在价值的上升，诱使FD 公司寻找其中的利润空间。通过对相关的制度进行研究，FD公司确认了该潜在价值的真实存在；同时也发现由于《中华人民共和国枪支管理法》（ 以下简称《枪支管理法》 ）和公安部的相关规定，保安公司垄断了金融押运市场。

保安公司原先是各地公安部门的下属机构，公安部门垄断了保安公司的开办和经营：

保安服务公司只能由公安部门独资开办。

保安公司尽管有垄断金融押运市场的法律依据，但是，由于相关政策规定公安部门必须与其下属机构在经济上脱钩，使得保安公司丧失了投资主体。

“保安服务公司只能由公安部门独资开办”和“公安部门与保安服务公司必须在经济上彻底脱钩”这两项规定导致：保安公司缺乏投资主体。与此同时，民间资本还没有得到允许入股保安公司，所以，保安公司成了没有投资主体的“特殊的”公司。

这直接违背了《中华人民共和国公司法》的相关规定。《中华人民共和国公司法》（ 1993，以下简称《公司法》 ）第20条明确规定：

有限责任公司由二个以上五十个以下股东共同出资设立。

尽管《公司法》同时还规定：

国家授权投资的机构或者国家授权的部门可以单独投资设立国有独资的有限责任公司。

但是保安公司又不属于国务院特批的可以国有独资的有限责任公司。相反，有关公安部门和保安公司必须在经济上彻底脱钩的规定还决定了保安公司不再是“国有”的。所以保安公司是一种缺乏投资主体的、违反现行《公司法》的组织形式。

保安公司缺乏投资主体，又导致保安公司没有足够的资金来开办和运营专业金融押运公司，或即使成立了也无法正常运营。而保安公司自身赢利能力的不足，导致其在开办专业押运公司和运营时面临资金困难问题。更为重要的是，保安公司还不是一个合法的法人实体。在这种情况下，保安公司要想合法地成立金融押运公司并实现赢利，就必须引入其他法人主体和投资主体。上述制度的相互联结，就为FD公司这样的民间资本创造了一个投资空间和利润空间。

可见，由于制度之间的冲突，保安公司并不能实现其在金融押运市场名义上的垄断权益。制度之间的冲突，形成了制度上的缺口；这导致部分有价值的资源被置于公共领域成为公共资源，这就激励某些主体通过某种（制度）安排来攫取这些资源。

金融押运行业是个新兴的行业，相关的制度还不完善，甚至空缺。事实上，政府还没有出台专门用于规范金融押运行业的制度。但这并不等于金融押运行业无法可依。为了最大限度的攫取其中的利益，FD公司试图引入对己有利的制度。它通过引入公安部门必须和保安公司在经济上必须彻底脱钩的规定以及《公司法》，发现保安公司是一个缺乏投资主体的不合法的公司形式。保安公司要想合法地成立金融押运公司并成功运营，就必须借助其他资本的介入；同时还必须对其体制进行改革——改革其与公安部门的隶属关系并接收其他投资主体入股保安公司。它通过引入《商业银行法》的相关规定，发现银行不能投资于金融押运公司。银行的退出又为FD公司赢得了更强的谈判地位、更大的利润空间。