亡羊补牢犹未迟——财政该如何来应对疫情

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【主要观点】

1、“财神跟着瘟神走”。 “财神”是相关投入，“瘟神”是重大疫情。 从以往经验看，往往在一次重大疫情发生时或过后一段时间，由于更加重视，投入会明显增加。

2、“瘟神”是短跑，“财神”则要长跑。 重大疫情往往间隔较长时间，且持续期较短。 而对预防控制的投入需要长期坚持，短期更是看不到效果，当政府工作的主要目标仍是经济增长时，“财神”能否坚持长跑成为一个问题。

3、存量经济时代下，“财神”长跑的难度不降反增。 公共财政收入增速的下滑，必然会导致医疗卫生领域在“分蛋糕”中的难度也在加大。 到2018年底，相当数量的省市区公共卫生支出在财政支出大盘子中的占比仅是微增甚至下降。 较为显性的后果，就是疾控系统人员出现流失迹象。

4、面对疫情的突发扰动，需要财政政策短期积极应对。 建议： 第一，从稳经济的角度出发，2020年赤字率可以突破3%。 同时，调整支出结构，压缩会议费、差旅费、出国经费等措施，运用节支手段平衡财政收支。 第二，安排专项经费，加大对卫生防疫的资金投入。 第三，税费减免。 减免受疫情影响严重的餐饮、交通、旅游、住宿等行业的税收，减免部分政府性基金； 对企业及个人等社会力量的捐赠，允许在缴纳所得税前全额扣除。

5、在短期应对之外，完善长跑机制，或许更加重要。 建议： 第一，财政政策的定位，要从经济政策进一步转向公共政策，加大对民生的倾斜力度。 第二，公共卫生领域的财政投入需要形成固定机制，防止人为调整； 第三，财力跟着人口走。 经济越集中的城市，越有能力支付公共卫生和防疫的成本，人口越集中的城市面对传染疫情的压力越大，这也要求公共卫生和防疫的财力向城市适度集中，对于欠发达地区则以中央转移支付方式进行托底。

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“财神跟着瘟神走”的现象仍然存在

近期跟医务工作者交流较多，除了沟通新冠病毒进展，也聊了一些疫情背后的冷话题。特别是在传染病防治过程中，存在“财神跟着瘟神走”的现象。所谓的“财神”是与传染病防治相关的投入，而传说中能散播瘟疫的恶神“瘟神”，指的就是传染性疾病。从以往的经验来看，往往会出现这样一种现象，往往在一次较为严重的传染性疾病发生时或过后一段时间，伴随着政府及公众对传染病疫情的重视，相关的投入会明显增加。例如2003年的“非典”，相关的数据也较为支持，“非典”结束后的连续四年，对医疗卫生的公共财政支出增速呈现出极为明显的高增长迹象，呈现出了明显的“财神跟着瘟神走”的迹象。

图表1 疾病预防控制的支出增速会否转升

资料来源：WIND，中泰证券研究所

但值得注意的是，“瘟神”往往是短跑，而“财神”需要的是长跑。重大疫情往往是很长时间才出现一次，每次爆发的持续时间也不会很长，例如本次新冠病毒疫情，伴随着未来气温的逐步转升，疫情消退是必然趋势。又如2003年出现的“非典”，持续时间约5-6个月的时间，而回顾中国近代历史，包括1910年的东北鼠疫（半年左右），建国初期消灭鼠疫、天花、霍乱，上世纪80年底上海的甲型肝炎爆发（3个月左右），时间都不长，但影响都极为严重。

这就要求在“瘟神”短跑过后，“财神”必须长跑。观察从2003年以来公共财政对医疗卫生的投入力度，在“非典”过后的四年，能够保持高速增长，但尤其是从2011年以来，对于医疗卫生中的疾病预防控制机构的公共财政支出，增速不断回落成为常态。这或许就会导致部分地区经费保障机制不健全，还没有完全建立传染病防治长期、稳定的投入保障机制，影响了防治工作的可持续发展，在下一次“瘟神”短跑时，又面临巨大的压力。

个人理解，“财神”难以长跑的原因，还在于政府工作的主要目标仍然在于经济增长，大量的财政支出仍然在向经济增长倾斜，而对传染病预防控制的财政投入，短期看不到效果，更像是一种“纯投入”，只有到关键时刻才见作用。疫情爆发后的一段时间，在各级政府的重视下，或许还能维持投入强度，但伴随着时间的延长，“财神”能否坚持长跑成为一个问题。

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存量经济时代下，“财神”长跑的难度不降反增

2010年以来，中国经济逐步进入存量时代，经济增长的速度在下降，而伴随着前期“营改增”和减税降费等措施的出台，公共财政收入的增速也相应下降。也就是说，政府、企业、居民三部门中，分配给政府的量是减少的。而与此同时，医疗卫生领域的市场化步伐相对较慢，这就导致了投入的主体都是由政府来承担。而公共财政收入增速的下滑，必然会导致医疗卫生领域在“分蛋糕”中的难度也在加大。

图表2 公共财政收入与GDP现价当季同比增速

资料来源：WIND，中泰证券研究所

如果视角进一步下沉到地方，截取三个时间段（2004年“非典”结束，2010年12月，2019年12月），可以发现非常明显的迹象，就是地方公共财政收入较前期出现了明显的降速，部分省市区还出现了负增长，这更是给传染病防治出了难题：收入降速的同时，还能否保持对公共卫生的投入？

图表3 各省市区2019年地方公共财政收入增速较前期回落

资料来源：WIND，中泰证券研究所

注：北京、山东、湖北、广西、四川为2019年前11个月数据；河南、新疆为前10个月数据；安徽为前三个季度数据。

在地方本级财政支出中，包括疾病预防控制机构、重大公共卫生专项、突发公共卫生事件应急处理、应急救治等，与传染病相关的子项支出，均纳入了“医疗卫生与计划生育”中的“公共卫生”分类中。在有数据的16个省市区中，到2018年底，除广西自治区以外的15个省市区，公共卫生支出占地方本级财政支出的比重，较2012年微增或下降。尤其值得注意的是甘肃、陕西、内蒙等地，公共卫生支出原先的基数就相对偏低，而在整个财政支出大盘子中的占比也出现了下降。

图表4 相当数量的省市区公共卫生支出占比出现微增或下降

资料来源：WIND，卫健委，中泰证券研究所

较为显性的后果之一，就是疾控系统人员出现流失迹象，根据国家卫健委的数据，截至到2018年末，31个省市区的疾病预防控制中心共有卫生人员约18.8万人，较2005年末减少超过了1.8万人。有17个省市区均出现了净减少。例如新冠疫情爆发的湖北省，卫生人员数量较2005年减少了8%，而山东、安徽、河北等人口大省，降幅均超过了20%，山西更是接近40%。

图表5 各省市区疾病预防控制中心卫生人员增减量（2005-2018）

资料来源：WIND，卫健委，中泰证券研究所

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只有确保“财神”长跑，才能应对“瘟神”短跑

根据财政部数据显示，截至1月29日下午5点，各级财政累计下达疫情防控补助资金273亿元，确保疫情防控经费需要。

面对疫情的突发扰动，需要财政政策短期积极应对，建议：

第一，赤字率突破3%。 从稳经济的角度出发，2020年的财政政策需要更加积极，建议赤字率可以突破3%。同时，调整支出结构，压缩会议费、差旅费、出国经费等措施，运用节支手段平衡财政收支。

第二，安排专项经费 ，加大对卫生防疫的资金投入，用于医疗防护、诊断、治疗、患者运送等硬件设备和仪器的购买。加大对于一线医务人员和防疫工作者的补助，对补助免征个人所得税。

第三，税费减免 。减免受疫情影响严重的餐饮、交通、旅游、住宿等行业的税收，减免部分政府性基金；对企业及个人等社会力量的捐赠，允许在缴纳所得税前全额扣除。

在短期应对之外，完善“财神”的长跑机制，或许更加重要：

第一，财政政策的定位，要从经济政策进一步转向公共政策。 “公共政策”意味着财政政策不应局限在经济增长上，要逐步加大对民生的倾斜力度。就中国改革开放四十年发展实践来看，2007年之前是欠账式增长，就是借助人口红利，大幅度引进外资，大规模搞投资，但对于教育、医疗、养老及其他社会福利方面的投入过少，形成巨大欠量。而“违法违规生产疫苗”、黑龙江推迟发放养老金等事件，已经反映出社会事业的明显短板，需要提供财力的保障，更应该用于民生领域，加大对于医疗、社保的投入。

第二，对于公共卫生领域的财政投入需要形成固定机制。 公共卫生和防疫的特殊性在于“平时不打仗，但要时刻准备着打仗”，一旦出现问题是无法依靠民间机构和组织来解决的，必须由政府领导、组织和协调。这就要求增加各级财政对公共卫生和防疫领域的投入，研究和解决公共卫生支出占财政支出比重的问题，提高卫生支出中防疫开支所占的比重，更重要的是形成固定机制，防止人为调整。

第三，财力跟着人口走。 现阶段无论经济和人口，都体现出了较为明显的“向心集中”态势，这就意味着，一方面，经济越集中的城市，越有能力支付公共卫生和防疫的成本，另一方面，人口越集中的城市面对传染疫情的压力是越大的，这也要求对于公共卫生和防疫的财力支持，要向城市适度集中，对于欠发达地区则以中央转移支付方式进行托底。

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