作者 | 刘哲
北京市人民检察院
两院组织法修改在即，中间层治理体系成为无法绕开的一个关键问题，笔者冒天下之大不韪，斗胆说两句。
司法体制改革的核心目标就是落实司法办案责任制，去行政化是一项重要手段，只有将检察官从以往的科层化体制中松绑，才能使检察官对案件独立负责，才能使更多的行政管理人员回归办案主业，才能回到司法化的轨道。在这个转变中影响最大是司法机关管理体制的中间层，一般称为中层，也就是科处长这一层。
中层是科层化、行政化的中坚力量
，是司法机关中行政管理权顺畅行使的基本组织保障，保证命令畅通，确保落实，既管人又管案件，但既往结构的最大问题是将任何司法问题都转化为行政问题，集中表现为审批制。现在司法改革首先就是取消了中间层级的审批，减少了一个环节，一定程度的对检察官放权。中层干部从科处长变为部门主任，从行政领导变成了管理单元和专业平台的负责人，主要承担后勤保障的工作。
但是需要重视的问题是，很多地区对中层的定位不够清晰，行政权仍然胜于司法权，官本位依然故我，存在行政化回潮的趋势，并不断侵蚀着司法体制改革的胜利果实，对此，我有三点思考：
是“官儿”，但首先是检察官，其次才是行政干部，也就是说他的司法属性是第一位的，行政属性是第二位的。
因此，首先要办案，其次才是管人、管事。
这一点在最近刚刚发布的《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》规定的比较清楚，“基层、中级人民法院的庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%”，也就是说法院的中层一多半的时间就是要办案，主要精力在办案而不是搞行政。精力大部分都花在办案上了，管人、官事的时间自然也就少了，管其他法官的时间少了，行政干涉自然就少了，去行政化的目标也就是实现了，对于检察机关也一样。
但是，目前中层的办案平均占到20%多，明显偏低，导致很多的精力都投入到行政管理上。这种行政管理必然也就是转化为更多的行政任务，造成检察官非业务工作的负荷重，对办案主业冲击多。有些地区仍然采用中层把关的方式为主管领导提供意见，这就变相回到了审批制。
处长原来基本不办案，有些部门主任办理了少量案件出了庭还会拿出来晒，别人还会恭维说，您还亲自办案子呐，自己也感觉久违了。
事实上，基层院和分院的一把手都要办案子，法院就规定 “基层人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%-10%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的30%-40%。 中级人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%，其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的20%-30%。”基层法院副院长的办案指标目前比我们的中层干部的任务负担都要高，这就意味着主管领导都要逐渐向司法职权方向转变，精力不断要往办案方向转。这就意味着主管的审批时间都要减少，批不过来案子就意味着还有进一步放权的余地，更不要说行政事务，更不要说中层领导。
这是一个重要的信号，司法改革的司法化倾向是坚定不移的，司法官不应从行政权上找感觉，而应从司法权找感觉。
以往的中层是案子和人一起管，是全方位的行政化。现在取消了审批权，好像是不管案子了，更多的是放在管人的方面，比如组织召开检察官联席会议，做好培训、考勤、考核、评价、奖惩等工作。
但实际上，也不对。因为虽然不管案子，但是只要把人管住，案子自然也就管住了，这是一个管理学的常识。
实际上，改革后的中层不仅是取消了案件审批权，还自然需要削弱一些行政管理权，从而使其他检察官松绑。而中层自己要投身到办案之中，而且是亲力亲为的办案，要投入大量精力的去办案，而不是还投入大量的时间管人。
管人的模式应该从原来的以中层为主逐渐转移到以综合行政部门为主，以部门主任为辅，从靠人管人为主转变为
靠制度管人为主。
➤ 对检察官的评价如果以案件评价为主，那么由不负责审批、不了解这些案件办理情况的中层为主进行评价还是否合适？
➤ 如果培训机制不断健全，部门内部的培训职能是否还有特别的必要？
➤如果请假、销假制度不断健全，办案也是独立负责，分案由系统自动进行，中层还是否有必要对请假进行审批？
以往的行政权之所以强大，就在于它没有边界，上到年终考核、晋级晋升，下到办理准生证都要中层干部审批，中层几乎可以左右一个普通检察官的命运，可以把人牢牢管住，最终演化成僵化的行政运行机制。
现在要回归司法化的运行模式，一方面要限缩这些行政权，另一方面要给这些行政权划一个边界，不是无穷无尽，而是
有限的、必须的一些行政权
，事实上行政权的边界也就是司法权的边界，为行政权圈定了范围，也就为司法权保留了空间。
司法体制改革伴随着了一些内设机构的整合，总体来是一个精简的趋势，合的多、分的少，总体来看内设机构在减少，行政部门整合的多，业务部门的中心地位进一步突出，这体现了司法改革的方向，有着积极意义。而且从循序渐进的角度看，逐步整合内设机构又有着减少改革阻力，保持总体稳定的趋势。
实际上，
动内设机构就是在动既得利益，必然会遭遇到反对和抵制，这是改革所必需付出的代价。
内设机构的好处就是能够保持行政结构的稳定，同时也容易陷入行政条块分割的僵化之中，职责界分清晰，人财物界分清晰，资源整合的成本就会不断提高，人员流动性差，司法任务分工不均匀，导致局部地区、个别部门问题非常突出。
