中国城市规划学会小城镇规划学委会成立30周年了。1988年成立这个学委会时，小城镇发展是规划界讨论的热点，因为它是当时国家“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”城市政策的重要组成部分。当时的国情是，改革开放处于初期，城市化率仅仅为22%左右，中国和世界仍然比较隔离，国际经济对国内发展的影响相对微弱。2000年以来，随着中国经济高速增长，在“促进城镇化健康发展，推行城市群发展”的城市政策引导下，城市在数量上快速增长，2017年城市化率已经超过58%，城市人口已经超过8亿。与此同时，中国经济更加深深融入全球经济，国际经济变化对中国城市发展有着重大影响。至今关于城市化的研究成果已经颇丰，但是小城镇发展仍然是中国规划界讨论的热点之一，不但城市化的质量有待提高，而且小城镇发展的一些重要问题仍然有待深入讨论。三十年来，我虽然没有直接参与小城镇规划，但一直关注有关的研究。应小城镇规划学委会之邀，在此提出一些管见，抛砖引玉。
有学者正确地指出，“中国的快速城市化进程既是在中国市场改革和城乡制度转型背景中发生的，也是在最近30年来全球性经济变革的时代中发生的①。”这里指明了影响中国城市化发展动力的两个因素：国内层面的市场改革和城乡制度转型，及国际层面的全球性经济变革。
对于中国城市发展而言，市场改革和城乡制度转型的核心问题是政府和社会在城市发展中的角色。1983年，我带学生去广东肇庆进行总体规划实习，期间我们调查了肇庆的近郊村镇，包括黄岗和睦岗两个镇。当时正处于城市化初期，小城镇发展刚刚起步，但我们看到一些条件较好城市的近郊村镇，如旅游城市肇庆紧邻的这两个小镇，经济比较活跃，开始出现了自发的商业市场、作坊及由此带动的自发城市化萌芽。据此，我在1983年第5期的《城市规划》发表了《对城市化发展动力的探讨》一文②，提出了“由下而上的城市化”模式，这样的城市化依靠社会资本、应对民间的内部需求而出现，特别是乡镇企业兴起，使一些小城镇没有政府参与却能够较快发展，这和由政府自上而下的投资建设新城新区的城市化模式不同。这个观点得到周一星教授赞同，他在后来发表于英国刊物的文章中介绍了这个研究，认为这是第一次提出了“由下而上城市化”的小城镇发展模式。当时还有一些类似的由下而上发展的小城镇，如上海郊区的洪庙。三十多年过去了，我查阅近年肇庆的统计报告，发现这些年来黄岗和睦岗两个镇虽有发展，但发展不快，2014年黄岗街区户籍人口34227人，常住人口48104人；农民人均纯收入13111元。黄岗街道户籍人口56652人，常住人口87151人；农民人均纯收入17142元③。相比长三角珠三角发达地区的村镇，有相当差距。例如2014年上海郊区常住农民人均可支配收入为23205元。中国最富的乡镇之一的深圳龙岗南岭村，户籍人口800人，常住人口多达1.5万，2008年村民人均收入更高达15万元。当然南岭村是特例，但是肇庆两个街区镇居民收入增加不快，外来人口不多，说明发展动力不足，吸引力不够。我没有对这两个镇进行深入调查，但从统计数据看，感觉它们和大部分位于非一线城市周围的小城镇相似，发展动力有限。
一些调查报告指出，近年来国内三四线城市的小城镇遇到发展困境，主要原因是居住人口的变化。除了外出求学就业的人口，小城镇中的活动人口越来越多流向县城，县城的活动人口则流向省城，留在小城镇的主要是当地政府及公共机构的人员及活动能力有限的老幼妇孺。这些人和1988年的小城镇居民不同，现在的小城镇居民往往缺乏开拓的意愿、能力、财力甚至体力，因此自发的、依靠内在发展动力的“由下而上的城市化”难以出现。问题的核心在于缺乏经营开发小城镇的人才。因此鼓励地方人才回流、吸引外来人才加入是影响小城镇、特别是三四线小城镇未来的真正关键。解决这个问题不可能仅仅依靠规划师“描绘美好的蓝图”，而必须依靠深入的制度改革，鼓励理解地方需求、有能力的人把开发经营小城镇作为自己的毕生事业。为此，应该大力支持小城镇的经营者，减少条条框框及各种税收，使经营者有合理的利益可期，使他们长期留下，成为小城镇复兴的“锚”。
另一方面，不顾地方内在需求、完全依靠政府投资自上而下的城镇开发，也出现过不少失败的案例，结果是新城变鬼城，新区变无人区。历史经验一再证明，政府主导的城镇开发成功的关键，在于顺应内在需求，吸引社会力参与建设。当政府采用“积极的财政政策”、资金相对宽松时，尤其要防止盲目建造新城新区，造成事倍功半。
结论是，一个理性的小城镇发展战略必须由政府自上而下与社会由下而上的协作共同推动。在强势政府的现体制中，发现、鼓励、扶助社会力的参与尤其重要。
推行城市群发展是当前中国的城市战略，为此在全国规划了若干城市圈。可以发现，均衡发展是这个规划模式的内在理念，但是均衡发展的理想却不一定符合不均衡发展的客观现实。我认为中国未来人口的分布将继续是“大集中小分散”的格局：大集中指全国人口会继续向东部南部沿海地区集中；小分散指在东部南部大城市周围会出现分散的发展——原有城镇扩展，新建城镇填补低密度地区，使现在大城市周围相对有间隔的中小城市形成连绵城市群，而这样的城市群仍然集中在现在的东部南部地区。反之，西部东北部的城市群则可能面临困难，出现收缩式发展。有人认为近年来北京上海两个超级大城市人口增长速度减慢甚至减少，是否预示着人口分布模式改变？我认为北京上海人口减少主要是人为控制甚至挤压的结果，而不体现城市发展自身的规律。一些国际经验也许可以参考。
自从1993年欧盟正式成立起，欧盟的空间发展规划委员会一直把均衡的空间发展作为其长期战略的重要部分。欧盟预算的50%用于对农业的补助，目的是希望欧盟内一些发展缓慢的国家，特别是东欧南欧以农业为主的国家能够较快跟上西欧北欧的发达国家。十多年后，彼得·霍尔（PeterHall）对欧盟城市的空间体系进行研究，考察欧洲多中心城市体系的发展状况，评估均衡发展政策是否取得效果。结果，霍尔发现这个政策没有取得预想的效果：虽然经过十多年的倾向性投资，东欧南欧地区的经济仍然没有取得较快的增长，整个欧洲经济的发展也仍然环绕伦敦—巴黎—米兰—法兰克福的轴线进行，当然这个轴线周边的小城镇也得到较好发展④。由此看来，已经形成的城市体系格局不是人类干预可以轻易改变的，城市群发展必然受到包括经济基础、历史演变等多种因素的制约，政策必须尊重城市发展的客观规律，人为作用是有限的。
美国的情况相似，城市群集中在纽约—波士顿，芝加哥—底特律，休斯顿—达拉斯，洛杉矶—旧金山，西雅图—波特兰等几个区域。近年来南部德克萨斯州，西部加利福尼亚州的中小城镇发展尤其快速。但是如果到密西西比河中下游和一些中西部地区，看到的则是很多衰退的中小城镇。
众所周知，日本曾经多次编制了国土开发规划，其基本理念也是均衡发展。但是近二十年的发展现实是，以大阪神户为中心的关西地区的产业和人口持续减少，而以东京为中心的关东地区则有稳定的增长。
结论是，一个小城镇的地理区位对它发展的影响，往往大于政策的作用，因此决策必须避免想当然的主观意愿。在编制发展规划时，认真吸取国际城市群发展的正反经验，可以使我们少走弯路。
注：
①《中国城镇化三十年》课题组.中国城镇化三十年[M].北京:中国建筑工业出版社,2016.
②张庭伟.对城市化发展动力的探讨[J].城市规划,1983(5):59-62,47.
③数据来自肇庆市统计局《2015端州年鉴》、肇庆市统计局《2015年端州区国民经济和社会发展统计公报》。
④Peter Hall.Delineating Urban Territories:Is this a Relevant Issue?[M]//Cattan N(ed.)Cities and Networks in Europe:A Critical Approach of Polycentrism.Montrouge:Éditions John Libbey Eurotext,2007:3-14.
