Q&A | 古代的政府如何赈灾？

最晚从秦汉时，中国政府就已经开始有意识有规模地在地震发生时进行赈灾活动。

秦汉时期是我国历史上一个地震灾害的频发期，有学者统计，这一时期发生地震68次，另有学者认为这一数据应该是118起，无论如何，都是一个不小的数字。因此，秦汉时期政府的赈灾能力得到了很大的考验。

粮仓

“凡事预则立，不预则废。”秦汉时期，统治者已经开始实施一系列防灾和备灾措施。防灾措施主要有兴修水利、发展农业和保护环境等，但这些措施主要只能尽量减轻人为因素对于自然的损害，且对于地震灾害的作用并不像水旱灾害那么明显。备灾措施主要是兴建仓储，储粮备荒。秦和两汉都在中央和地方兴建了许多粮仓储备粮食，并建立起了一套完备的仓储制度。《太平御览》载:“秦始皇四年七月，立长平仓，丰则籴，歉则粜，以利民也”《史记·平准书》记载：“……汉兴七十余年之间，国家无事，非遇水早之灾，民则人给家足,都鄙廪庾皆满。”

粮仓

在灾害发生之时 ，政府需要马上做出反应。秦汉时期，统治者在地震发生时的赈灾措施主要有四种。一是赈恤和廪贷，这是一种针对灾民的临时救济，赈恤是无偿赠与，通常是粮食、日常用品等，也有直接赐钱的情况。安帝建光元年郡国三十五地震时，“赐死者钱，人二千”。廪贷则是指假贷贫民，即是一种有息或无息的借贷，解灾民一时之需。

第二种赈灾方式是减免赋税。在重视农业生产的古代社会，地震灾害往往会对庄稼造成极大的伤害，因此在两汉时期，统治者会根据受灾的严重程度减免农民赋税，譬如，在两汉时期，因受灾导致粮食减产在50%以上的，可免去全年田租，不满此数的则按实际受灾程度减免。

对于受灾严重或者粮食生产本就不足的地方，在灾害发生时需要进行运输工作，灾时运输包括两种，粮食的运输和灾民的转移。

黍

在及时救灾之后是灾后重建工作，为避免灾害之后大批灾民流离失所造成的社会不稳定，中央政府往往积极安置流民，组织灾民进行生产及自救，具体措施包括免除赋税徭役、赐予钱物、假民公田让灾民耕种等。在灾情严重时，皇帝还会开启山泽苑池（皇帝私人花园或者国有地区）任百姓采猎。

关于唐代共发生了多少地震，不同学者看法不同，从30余次到80余次不等，但可以肯定的是，经过历朝历代的经验积累，唐代政府对于地震赈灾已经较前代又有了发展。

在防灾措施上，唐代基本沿用秦汉时期的做法。唐前期，建立了从中央到地方较为完备的水利管理机构，中央由尚书省工部的水部司和都水监负责，地方则由地方州县长官管理。水利工程虽然对地震没有直接的减轻作用，但对于地震的伴生灾害则有着不可忽视的功效。唐代依旧建设仓储，积谷备荒，其中义仓和常平仓两处仓储对赈灾减灾的作用最大。“凡义仓之粟，唯荒年给粮，不得杂用。若有不熟之处，随须给贷及种子，皆申尚书省奏闻。”《旧唐书·职官二》又说：“凡义仓所以备岁不足，常平仓所以均贵贱也。”此外，还有正仓、太仓等其他仓储做补充赈灾之用。

唐代粮仓遗址

唐人普遍受“灾异天谴论”和“阴阳五行灾异说”思想的影响，因次在灾害发生时，首先要进行祈禳。这一活动，从中央到地方的各级政府都需要进行，希望通过祭祀名山大川、庙宇、各路神仙等方式感动上天、驱除灾害、转危为安。政府祈禳的负责者是从中央到地方的各级政府。皇帝、太子、宰相等都会参与其中。

《神探狄仁杰》里赈灾剧照

唐人延续秦汉时期 “国家将有失道之败，而天乃先出灾害以谴告之。” （《汉书》） 的思想，认为自然灾害的发生与人的作恶有关，因次在灾害发生后，皇帝必须修行政德，回应天谴。一般来说，皇帝要首先通过自谴、求言等方式深刻反省，同时，还会采取如避正殿、虑囚、出宫女、减膳、改元等实际行动消弭灾害。在皇帝的带领下，太子、宰相等也会相继做出一些修政举动，如今看来，这些举措并无什么科学依据，但也是古人为减灾安民做出的努力之一。

步撵图

在祈禳、修政的同时，赈济工作也不能拉落下。在灾难发生后，政府往往会向灾民发放粮食、食盐、布匹等救灾物资以维持人民生活。这时的赈济方式较之秦汉有了一些发展，除了无偿赠与和借贷之外，还有赈粜 （又称贱粜） ，即政府在灾后将粮食以低于市场价格的方式卖给灾民，以及工赈，即政府在灾后地区雇佣当地灾民兴修公共建筑，以工代赈的方式。

赈粜

灾后恢复也不能懈怠，在唐代，灾后恢复和重建主要有几种措施。一是养恤安民，如掩埋亡民、赐民棺木、助民修屋、赐医药、赐耕牛、赐粮种、赎子等；如二是蠲免，以免灾民后顾之忧。《册府元龟》：“古者使民以时，赋调有数，盖以备国用均民力也。其或天灾流行、水旱作沴、兵革之后必有凶年，故哀其疾苦而有复除之制。”

灾后重建需要大量人力、物力支持，因此，唐代政府鼓励灾民返乡，参与重建，在解决劳动力需求同时可以对流民产生的社会问题起到一定抑制功能。除此之外，政府灾后还会采取停征、放贷、缓刑等措施来抚恤灾民，将地震之类的自然灾害造成的社会问题尽量减轻。

两宋时期，地震灾害根据学者统计，平均三年左右一次，高发期在英宗、哲宗、光宗三朝。英宗在位的短短三年间就发生了5次，而在宋真宗一朝，地震发生高达24次，较小的地震“许州开元观老君像自动”（《宋史》），而严重的则如《续资治通鉴长编》记载：“至五日不止，坏庐舍、杀人畜，凡十之六”。

《包青天之七侠五义》灾民

两宋时期的救灾水平较之前代又有了发展，马端临《文献通考》“宋之为治，一本与仁厚，凡振贫恤患之意，视前代尤为均至。”两宋赈灾原则继承唐代及之前的政府措施，且为后来的明清所继承、沿用，形成中国古代社会后期社会救济的基本格局。救济措施主要有赈给、赈贷、依阁、蠲免等。

《包青天之七侠五义》放粮

其中，赈给、赈贷、蠲免我们在上文都已经说过，比较陌生的是倚阁。倚阁是指政府暂缓或延期征收赋税的方式，与蠲免相似，这一做法可以减轻农民负担，维护社会秩序。

《苏东坡》赈灾场面

宋代社会救济事业受到学者较高评价，主要表现在救灾程序的制度化和规范化。在南宋淳熙年间，淳熙敕令对于民户诉灾、地方官员检视灾伤时间和程序都做了详尽规定，形成一套完整的赈灾救荒行政体系。这对于后代都有极大的借鉴意义。

明清时期，对地震的应对主要延续前代，包括根据地震的破坏程度豁免税粮、拨粮银赈济、安抚民众、最高统治者与当地官员祭祀天地、省身自悟、大赦刑狱等，在精神层面和实用举措上都做出了努力。

这一时期，赈灾制度完整，在地震发生后要从下至上层层报告灾情，朝廷知道后则组织成立“勘灾小组”到受灾地统治受灾范围和人口，以为赈灾物资的发放提供依据。

明代历史上，嘉靖大地震最为著名，这次地震强度8级，最终导致83万人死亡，政府如何作为，在此等天灾面前尤为重要。

嘉靖

当时的救灾主要由户部负责，而在中央政府得到灾情报告后，还需要临时派遣钦差大臣前往震区坐镇。在嘉靖大地震中，户部左侍郎邹守愚作为钦差大臣被派往灾区，当地政府官员都需要配合钦差工作，进行赈济灾民、减免赋税和维护秩序等工作。

“以地震发银四万两赈山西平阳府、陕西延安府诸属县，并蠲免税粮有差”“以陕西地震，诏发太仓银万两于延绥、一万两于宁夏、一万五千两于甘肃、一万两于固原，协济民屯兵饷……停免夏税”。朝廷这些举措在很大程度上缓解了受灾人民的困境。

《大明王朝1566》

由于古代通讯和交通不发达，灾难的发生和灾情上报往往要经过一段很长的时间，民间的自发救灾力量也不能忽视。明朝有“旌表义民”的做法。明英宗时，“直隶大名、真定等府水涝，人民缺食。朝廷虽已遣官赈济，然所储有限，仰食无穷。先蒙诏许南方民出谷一千石赈济者，旌为义民。其北方民鲜有贮积，乞令出谷五百石者，一体旌异优免。”也就是说，灾难发生后，由于政府救灾物资储备有限，民间义民自发拿出粮食等救济灾民，受到了朝廷的嘉奖。“旌表义民”在当时产生了积极的示范作用。