王慧敏：流域生态监管“九龙治水”如何终结

记者 周泰来

背景：

2月6日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十二次会议，审议通过了《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》（下称《方案》）。

会议强调，按流域设置环境监管和行政执法机构，要遵循生态系统整体性系统性及其内在规律，将流域作为管理单元，统筹上下游左右岸，理顺权责，优化流域环境监管和行政执法职能配置，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，提高环境保护整体成效。

早在2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》就规定：开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，构建各流域内相关省级涉水部门参加、多形式的流域水环境保护协作机制和风险预警防控体系。

而2016年3月，国务院批转的国家发展改革委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》中就有“制定按流域开展环境监管和行政执法试点方案”一项。

这一《方案》的出台有何重要意义？我国过去在流域生态监管和执法上存在哪些问题？

【意见领袖观点】

河海大学商学院副院长、博士生导师王慧敏教授指出：我国传统的环境监管、执法主要是以行政区划为单元，容易造成地域分割，部门职责分散、交叉，统筹协调比较困难，某些地方生态环境保护、流域治理这方面的法律形同虚设。《方案》按流域设置环境监管和行政执法机构，有望改变过去“多龙治水”的流域环保监管执法体制。

王慧敏认为，《方案》提出“按流域设置环境监管和行政执法机构”主要是考虑到，流域是一个以水为核心的社会、经济、自然、生态复合的完整系统；流域里的上下游、左右岸之间的内部联系是比较紧密的，生态的关联性很高。“过去，我国传统的环境监管、执法主要是以行政区划为单元，这种执法容易造成地域分割管理，部门职责分散、交叉，统筹协调比较困难，不太容易从水或自然生态的角度出发达到生态保护的目标。我国有《水法》，规定实行流域和区域相结合的管理，但到底怎么去结合，实际管理中存在着错位、缺位或交叉的问题，流域管理机构的法律地位缺失，职权不清晰，导致流域和区域两者之间的矛盾，生态保护不能真正落到实处，某些地方的生态环境保护、流域治理方面的法律形同虚设。”

在王慧敏看来，《方案》按流域设置环境监管和行政执法机构，按照水系的自然生态规律，由传统的“多龙治水”向尊重水资源的自然特性的流域管理体制转变，促使地方从仅仅考虑经济效益最大化到兼顾生态环境多目标的管理转变，克服过去存在的诸多弊端，是我国水资源管理和生态保护的重大举措。

目前还不知道该机构具体会如何设置，但2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，规定：“探索开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，整合省级有关部门在水环境领域的行政处罚权，构建流域内相关省级部门参加、多种形式的流域水环境保护协作机制。加强跨区域跨部门水质信息沟通，构建流域上下游水量水质综合监管系统、水环境综合预警系统，建立上下游联合交叉执法和突发性污染事故的水量水质综合调度机制。”我们或许从中可以窥见一二。

王慧敏预测，流域环境监管和行政执法机构或将实行统一管理、垂直领导体制，以流域为单元，设置专门的、与地方不存在隶属关系的机构，并把相关职能统一规划、重新划分。这样做的优点是可以阻断其他利益相关部门的干预，保障环保监管执法的严肃性、公正性、有效性，缺点则是垂直管理，缺乏监督。“为此，应建立监督机制，尤其是以公众利益为本的公众参与渠道，并完善相关程序细则，更多发挥环保组织的作用。”王慧敏指出。

王慧敏表示，要按流域设置环境监管和行政执法机构，中央和地方层面也要做相应配套安排。

王慧敏介绍，此前在我国的部分流域，实际上已经初步开展了以流域为单元的环境监管实践。比如，为保护塔里木河，新疆维吾尔自治区 人大常委会通过了《塔里木河流域水资源管理条例》，明确规定：流域内水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，行政区域管理应当服从流域管理。自治区人民政府成立塔河流域水利委员会和塔河流域管理局，对塔河流域水资源实施统一管理。“当然，这个例子具有特殊性，主要是因为塔里木河流域生态脆弱。另外，甘肃省在石羊河、黑河流域都建立了相应的管理制度，原因也是这些流域生态非常脆弱，不得不加以保护，实行流域统一管理。”

然而，王慧敏指出，区域和流域相结合、区域服从于流域的原则在流域环境管理与生态保护的实践中并未取得明显成效，原因就是缺乏完善的行政执法管理体制，没有摆脱“多龙治水”和条块分割问题，因为“只是一个片区、一个点上去做，尽管措施上可能暂时有效，但往往多属局部性、应急性的，缺乏整体性和长效性”。这次中央出台《方案》有望推动我国在更大范围、更多流域开展统一的环保监管与执法。

王慧敏还介绍，国外在这方面有不少成功经验。例如，美国田纳西河流域设立了田纳西流域管理局，负责统一协调包括防洪、环保、发电、灌溉、航运、旅游等功能。澳大利亚的墨累-达令河流域也形成了联邦-州-地方三级统一的管理体制，设有部级理事会、流域委员会和社区咨询委员会，且在全过程特别注重公众参与。

王慧敏认为，《方案》的出台对于对新安江等流域上下游生态补偿机制试点也有积极意义。她指出，流域生态补偿机制试点是指在流域内对丧失发展机会的区域给予实物上的补偿与政策上的优惠，主要由流域生态保护净受益区对保护区致力于生态保护各方面投入进行分担。但是，跨省流域生态补偿涉及上下游，范围广，利益多元多层次，不同区域之间协商难度大，在补偿范围、标准、方式及移民安置、环境监测等方面都存在诸多矛盾，难以建立完善长效协调机制。“生态补偿是一个办法，但要落实非常困难，面临各地区、各部门的扯皮。《方案》提出设置流域环境监管和行政执法机构，有利于规避条块分割和利益牵扯问题，强制理顺了流域上下游各省之间生态环保关系，可以促进生态补偿机制试点工作的开展。”

近两年我国在积极推行河长制，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，规定：“全面建立省、市、县、乡四级河长体系。各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任……各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。”未来按流域设置的环境监管和行政执法机构与河长制如何协调？王慧敏指出，河长制作为一种行政强制做法，其好处是有了责任人，原来权威有缺漏，跨部门协调比较难，但现在“首长说了算”，虽然表面上比较行政化，对权力高度依赖，但在短期也是“没有办法的办法”，有了执行力，这样分段管理、考核、问责，可以使区域内水环境得到改善，但不一定能根治。“如果不同区域各管一段，那么分界点环保协调问题解决不了，整体效果也难以显现。所以说，按流域环境监管和行政执法机构与河长制相辅相成，一方面，按流域设置环境监管和行政执法机构，对流域的环境保护进行统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，协调各河段河长的环境保护行动，提升整个流域的环境保护效率；另一方面，河长制可以有效落实环境保护责任，解决‘最后一公里’问题，从而真正实现流域与区域管理有机结合。”王慧敏说。■

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