隐性债务会不会被兜底？

2018年12月，我们 曾 建议“国开行等银行向城投公司发放贷款，以置换其存量的隐性债务。”

现在我们进一步建议， 可以在总结前期经验的基础上， 适度扩大参与范围。

在试点的地区上， 不必局限于镇江，我们建议在长沙、湘潭、浏阳、盐城等更多的地方推进该试点。

在参与的金融机构上， 不必局限于国开行，我们建议允许建设银行、交通银行、中信银行、长沙银行等更多类型的金融机构参与其中。

在被置出债权的选择上， 建议优先置换剩余期限短、利率高的品种。

在置入的贷款上， 建议使用10Y及以内期限的品种，同时配合适当的增信手段，建议国开行贷款大致保持在基准利率，商业银行的利率可适当上浮。

2014年10月2日，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，此后，地方各级政府加快建立了规范的举债融资机制，显性的地方政府债务得到了有效管理。 “43号文框架”对于地方政府债务管理的两个有力抓手为地方政府债务限额管理和预算管理。 例如43号文要求，“地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。”同时，43号文要求“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。”

在操作实务中，这两个抓手对于违法违规举债和变相举债的制约相对有限。 一方面， 违法违规举债和变相举债形成的债务不增加显性债务的规模，逃避了限额管理。 另一方面， 政府预算为“一年一编”，中期财政规划按照三年滚动方式编制，而这部分债务的期限大多超过三年，因此也逃避了预算管理。而且，在对未来公共财政收入测算的过程时，数据有可能被人为高估，以至于PPP超出了财政承受能力，最终增加政府债务。

上述违法违规举债、变相举债所形成的，而又没有纳入政府债务限额管理的地方政府债务，我们将其称为隐性地方政府债务。 我们认为 隐性债务的来源可以分为两类： 一类是 PPP、政府投资基金、政府购买服务等项目； 另一类是 地方政府融资平台等单位替地方政府融资，由地方政府提供担保、提供偿还资金。

在上述定义中，我们需要提请大家注意 “债务”与“负债”之间的区别。 负债是会计学的概念，代表未来支出责任。 规范的PPP项目会给政府带来中长期的支出责任，但并不会形成政府债务。 不规范的PPP项目，由于财政承受能力测算错误、合同中具有不合理的政府兜底约定等原因，比较有可能形成隐性政府债务。

部分投资者认为，一旦某笔债务被认定为地方政府隐性债务，那么就会得到地方政府的兜底。我们认为，这个观点是错误的，其违背了隐性债务治理的精神。 隐性政府债务管理的大思路是“中央不救助，政府不兜底”，即打消“两个幻觉”：地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”；金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

在2018年8月20日报告 《隐性债务如何处置？》 中，我们认为相关部门较有可能采用“遏制增量，化解存量”的模式对隐性债务问题进行治理。在“遏制增量”的过程中，需要坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。同时，会加强风险源头管控，硬化预算约束，严格项目审核，管控金融“闸门”，决不允许以新增隐性债务方式上新项目。

在2018年12月24日的报告 《我们化解隐性债务的思路正被验证》 中，我们曾建议 “国开行等银行向城投公司发放贷款，以置换其存量的隐性债务。” 值得注意的是， 这个方式只会带来隐性债务形式的变化，不会新增隐性债务余额。 同时我们建议“在置换的标的上，建议优选贷款和标债以外的债务，因为这类债务成本较高、期限较短。贷款的期限建议为10Y；贷款的利率建议确定在中长期基准利率（4.9%）附近。”这样，可以最大限度地优化隐性债务结构，降低利息负担，缓解部分地方支出压力，也为地方腾出一部分资金为加大其他支出创造条件。

部分投资者认为，上述方案的本质是中央政府兜底。我们认为，这样理解是错误的。 在项目的选择过程中，国开行会根据市场化的原则进行筛选，因此并不存在所谓的“兜底”。

我们进一步建议，可以在总结前期经验的基础上，坚持稳中求进的工作基调，适度扩大参与范围。 在试点的地区上， 不必局限于镇江，我们建议在长沙、湘潭、浏阳、盐城等更多的地方推进该试点。 在参与的金融机构上， 不必局限于国开行，我们建议允许建设银行、交通银行、中信银行、兴业银行、北京银行、长沙银行等更多类型的金融机构参与其中，鼓励他们与融资平台公司协商，采取市场化方式，通过合适期限的金融工具应对到期存量隐性债务风险。 在被置出债权的选择上， 建议优先置换剩余期限短、利率高的品种。 在置入的贷款上， 建议使用10Y及以内期限的品种，同时配合适当的增信手段，建议国开行贷款大致保持在基准利率，同时考虑到商业银行的资金成本较高，因此建议商业银行的利率可适当上浮。