第1703期文化产业评论：旅游已经成为人民群众日常生活的重要组成部分，持续扩大的游客规模，在繁荣旅游业并带动经济发展的同时，也给景区带来巨大的接待压力，尤其是在节假日，许多景区形成井喷式旅游热潮。近日，国家旅游局局长李金早就为何要实行景区流量调控以及如何实行景区流量调控发表了讲话。
景区流量调控，是依法治旅、促进旅游业健康发展的具体举措，是深化全域旅游、提升游客旅游体验的重要措施，是杜绝或减少旅游事故、保障游客安全的有效手段，是保护资源环境、实现可持续发展的客观要求，是增强我国旅游国际竞争力的内生需要。
他指出，景区要执行《景区最大承载量核定导则》标准，科学核定景区最大承载量；积极利用现代科技手段，实现游客合理时空分流；积极推进全域旅游，提升有效供给，缓解旅游供需矛盾；及时发布旅游信息，倡导错峰旅游；景区规划要充分，重视游客容量管理设计
作者：李金早
来源：国家旅游局
编辑：邹银娣
随着全面建设小康社会的持续推进和城乡居民收入的稳步增长，旅游已经成为人民群众日常生活的重要组成部分。我国已进入大众旅游时代。持续扩大的游客规模，在繁荣旅游业并带动经济发展的同时，也给景区带来巨大的接待压力，尤其是在节假日，许多景区形成井喷式旅游热潮。
“十三五”期间，人民群众的旅游消费需求还将持续增长。为解决景区超承载量接待游客带来危及游客安全、破坏生态环境等问题，我们必须按照习总书记关于旅游发展的系列重要指示精神，提高科学管理水平，实行景区流量调控。
为何要实行景区流量调控
2016年国庆假日期间全国各地接待游客5.93亿人次。据测算，国庆7天长假，以全年2%的时间承接了全年14%的游客，收获了旅游业全年约13%的收入。火热的市场也暴露了旅游供需矛盾，游客大规模集中到访，成为景区难以承受之重。进出景区交通拥堵，大量人员滞留等问题时有发生。“爆棚”“拥堵”“人山人海”成为假日旅游的关键词，景区超承载量接待游客，既影响游客的体验、安全，也影响生态环境及旅游业可持续发展。
针对这种情况，我们一要加大旅游供给侧结构性改革力度，增加旅游产品有效供给，这是非常重要且非常紧迫的任务。二要加强景区流量调控，提高景区科学管理水平。
一、景区流量调控，是依法治旅、促进旅游业健康发展的具体举措
2013年4月25日由全国人民代表大会常务委员会通过、同年10月1日施行的《中华人民共和国旅游法》第四十五条规定：“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制”。
不突破最大承载量是旅游法对景区接待游客量的刚性约束，而不是一个松垮的软指标，超过最大承载量接待游客属违法行为，按旅游法的规定应当予以严肃处理。因此，旅游业发展要遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则，实行景区流量调控是落实旅游法的具体举措，就是要保障旅游者的合法权益，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展。
二、景区流量调控，是深化全域旅游、提升游客旅游体验的重要措施
当前，我们正在大力推进从景点旅游模式向全域旅游发展模式转变。实行景区流量调控，有助于促使广大游客进行更加从容、更加全面、更加长远的出游计划和选择，有效地将游客分流到更广阔的全域旅游中去。这也有利于全域资源的整合和全要素的综合调动；有利于产业的融合发展和旅游产品的丰富创新；有利于旅游业态的拓展和全域旅游的深化推进。
1980年，世界旅游组织大会通过的《马尼拉世界旅游宣言》指出：旅游是人类实现自我精神解放的重要途径。旅游的本质就是要让人们通过观光、休闲、度假等开阔视野、增长见识、陶冶情操，实现精神愉悦。
然而，一个人满为患的景区，是无法让游客心情愉快的，甚至还可能给旅游者带来巨大的痛苦。2013年10月，四川某景区发生大规模游客滞留事件，部分游客因不满长时间滞留，翻越栈道、围堵景区接送车辆，导致景区通道陷入瘫痪至少5个小时，大批游客被迫步行十几公里下山，原本美好的旅游经历，也变成游客心中愤怒的情绪体验。
高速拥堵、景区爆棚、游客滞留、垃圾遍地，这是许多地方假日旅游的现状，也是我们亟须解决的问题。要想保证旅游品质，提升旅游体验，就要扎实开展景区流量调控，通过对游客容量的调控和管理来强化旅游资源和环境的吸引力，提高游憩体验质量。
一是调控有助于保证游览时间，避免游客将大量时间浪费在排队、等候过程，增强游览时间的有效性；
二是调控有助于保证游览空间，避免游客“深陷人群”，“只见人头不见景”的尴尬境地；
三是调控有助于游客保持心情愉悦，精神放松，获取知识，享受旅游乐趣，避免因拥挤、滞留而产生的焦虑、急躁、愤怒等不良情绪。
三、景区流量调控，是杜绝或减少旅游事故、保障游客安全的有效手段
安全是旅游发展的第一生命线。最大承载量既是一道“质量红线”，也是一道“安全红线”。近年来，随着旅游市场的迅速发展，由庞大的旅游客流带来的旅游安全问题也日渐突出。
一是游客拥挤踩踏容易导致群体伤亡事件，据不完全统计，从2001年到2014年，全球由媒体公开报道的拥挤踩踏事件就有188起，其中，导致较大伤亡的有150起，平均每年发生10.71起。
二是旅游设施设备超负荷运作带来巨大安全风险，有个别地区长期超承载量接待游客，旅游设施设备存在着运行时间长、设备负荷大、运行环境恶劣等现象，而且得不到定期检查、更新与维护，风险隐患较多。
三是景区工作人员长期疲劳紧张工作存在安全隐患，近年来，由于工作人员违规操作游乐设施，导致游客伤亡的事故在国内外也时有发生。
我们要吸取教训，在旅游供给和需求都快速增加的情况下，要避免出现重数量而轻安全、重建设而轻管理的问题，通过流量调控来实现游客在景区内的宽松、有序游览，是杜绝或减少旅游事故、保障游客安全的必需之举。
四、景区流量调控，是保护资源环境、实现可持续发展的客观要求
习总书记指出，“绿水青山就是金山银山。”环境友好型是旅游业的重要特征，旅游业作为绿色产业，特别需要优良的自然资源，形成人与环境的和谐统一。过度的旅游开发和经营必然给环境、资源带来消极影响，有的甚至造成毁灭性的恶果。如果不对景区最大承载量进行规范，旅游资源将有可能因为旅游者超出其承载限度而遭到破坏。
例如，据敦煌研究院与美国盖蒂保护研究所通过长期的实验监测研究表明，由于大量游客在某一时段内集中参观，莫高窟洞窟内温度、湿度迅速蹿升，二氧化碳含量急剧增加，对脆弱的石窟文物壁画构成严重威胁。另外二氧化碳很高的情况下，游客进去以后感觉到洞窟气味很不正常，大客流的参观打破了洞窟内小环境的平衡。
杭州某溶洞景区高峰期的日客流量高达15000人，短时间内产生大量的二氧化碳，洞内空气的构成短时间内发生了颠覆性的变化，使得洞内石钟乳的色泽变黑。
景区长期处于饱和或超载状态时，还会对自然景观造成践踏破坏，影响野生动植物的正常繁衍生息，产生的大量生活垃圾造成污染，破坏生态环境，加速文物古迹的损蚀，造成资源毁灭等。我们要告别GDP崇拜，切实转变经济效益至上的理念，避免在利益驱使下，超过景区最大承载量接待游客，对旅游资源造成不可修复的损害。
五、景区流量调控，是增强我国旅游国际竞争力的内生需要
景区流量调控是景区精细化改革的体现，有助于建设高水平旅游目的地，提高我国旅游国际竞争力。
第一，景区流量调控是旅游业迅速进入大众化时代的客观需要。“十三五”期间，预计我国城乡居民出游人数年均增长在10%左右，人民群众的旅游消费需求仍将持续增长。但优质旅游资源是有限的，景区开发建设需要逐步进行。为保护资源环境，保证旅游业的可持续发展，推动景区流量调控势所必然。
第二，景区流量调控是旅游强国景区管理的惯常做法。德国巴伐利亚著名的新天鹅城堡和旧天鹅城堡景区，在流量调控方面均采取了一系列措施，包括网络预约订票、现场提前取票、严格按预定时间点入场、每5分钟按批次、定人员顺序游览、语音解说调控行程进度。巴黎的卢浮宫、意大利的比萨斜塔等景区也都严格执行门票预订、团队预约、分批进入与总量控制的游客调控制度。
第三，景区流量调控是旅游业从粗放型经营向集约型经营转变的体现。有些景区过高地估计价格机制的作用，认为通过淡旺季门票价格调整，就能够实现流量调控的目的。不可否认，通过价格调整可以发挥一定的流量调控作用，但如果只是简单地按淡旺季进行调整价格，效果并不十分明显。
科学的流量调控不仅能够保证景区高效、有序地开展经营活动，还能够很好地反映出景区的经营管理理念和质量，是建设世界级旅游目的地的基本要求，也是旅游业集约型经营的体现。
如何实行景区流量调控
科学推动景区流量调控，首先要摆脱门票经济桎梏，转变旅游收入就是门票收入的落后观念，正确认识游客容量与景区发展的关系，看到景区承载力的有限性，增强可持续发展意识。要对景区最大承载量进行科学设置、细分管理，并充分运用科技手段进行有效管理。当然，核心要按照五大发展理念要求，大力推进全域旅游，推动从景点旅游模式向全域旅游发展模式转变，增加有效旅游供给，实现科学供需平衡。
一、执行《景区最大承载量核定导则》标准，科学核定景区最大承载量
2015年4月，国家旅游局发布《景区最大承载量核定导则》，强调“景区应结合国家、地方和行业已颁布的相关法规、政策、标准，采用定量与定性、理论与经验相结合的方法核定最大承载量。”同年7月，国家旅游局向社会公布全国所有5A级旅游景区的日最大承载量和瞬时最大承载量。随后，各省市区纷纷响应，陆续公布了部分4A级旅游景区的最大承载量，得到了社会的广泛热议和好评，并在流量调控方面发挥了一定作用。当前，国家旅游局正在旅游全行业部署开展“景区流量控制治理行动”。
核定景区最大承载量是流量调控的基础和前提，为做好这项工作，景区管理者要遵守《导则》标准，并注意以下几点：
（一）全面摸底，科学核定。全面采集资料，不仅要考虑景区内的空间容量、热门景点分布、游客停留时长、停车场车位数、厕所厕位数量、垃圾最大处理量以及景区对声音、温度、空气变化的承受能力等，还要充分考虑到景区周边的交通、餐饮、住宿、购物等行业的接待能力，甚至要考虑到不同天气情况导致的最大承载量变化，这样才能得到较为准确的数据，才能起到真正的指导作用。
（二）分类设置，做好细分。分清景区类型，山岳型景区、游乐型景区、文博院馆等不同类型的景区其最大承载量的表现形式存在着差异。综合型景区要对各类型景点的最大承载量进行细分。如神农架景区对所包含的五个景区的容量分别进行科学测算，世界遗产所在的神农顶景区，单日游客量不超过3万人次，这是根据每天的每个时段、每个批次、每个游客的逗留时间、替换频率，以及景区生态承载能力来测算的；神农架大九湖景区则每天限流7500人次，主要是依据景区面积和步道长度、游客间距、加上逗留时间等因素测算而得。
（三）动态管理，有效运行。景区最大承载量要进行动态调整，如果景区的面积、经营方式等发生变化，景区应重新申请调整最大承载量核定；如果经过运营实践，景区最大承载量与实际不符，应该申请重新核定。
二、积极利用现代科技手段，实现游客合理时空分流
随着移动互联技术的不断发展，大数据、云计算平台的开发使用，现代科技手段能够较好地解决旅游信息的简便采集、无线传输和及时发布问题。利用现代科技手段，进行景区流量的精细化调控，实现游客合理时空分流，已经成为一种切实可行的游客调控的办法，也必将成为行业趋势。
在此背景下，景区流量需要加强若干重点：
一是建立精细化的门票预约系统和价格分时调整机制，实行分段旅游。景区流量调控的常用做法就是在时间上实现分段旅游，这样能够在保证瞬时流量不超过承载量的同时，尽可能地提高接待规模。
二是建立游客流向调控系统，在空间上实现有效分流。利用景区流量监测数据，及时调控疏导拥堵游客，缓解由于景区内部冷热景点分布不均导致的局部超载问题。
三是建立政府、行业各部门间的景区游客流量控制联动系统，从机制上实现联控联动。地方政府统筹、景区内外联合、部门联控联动，是全域旅游理念下景区流量调控的客观要求。
三、积极推进全域旅游，提升有效供给，缓解旅游供需矛盾
根本解决景区流量的调控问题，关键还是要从旅游供给侧结构性改革发力，推进旅游业从景点旅游模式向全域旅游模式转变，从粗放低效旅游向精细高效旅游转变，从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变，加大旅游与农业、工业、商贸、金融、文化、体育、医药等产业的融合力度，形成新产能、新业态、新产品，以增加有效供给，引导旅游需求，实现旅游供求的积极平衡。
四、及时发布旅游信息，倡导错峰旅游
重视发挥报纸、广播、电视等传统媒体以及互联网、微博、微信等新媒体的作用。一是节假日前的预测预警。发布提示、提醒信息，引导游客合理安排路线，安全、文明出行。二是实时数据信息预警。实时对外发布信息，对即将超过承载量的景区在全域范围内预警，将调控工作从景区内拓展到景区外，实现联控联动。三是宣传引导游客错峰旅游。积极培养预约习惯，引导旅游消费方向，倡导游客错峰旅游。
五、景区规划要充分，重视游客容量管理设计
景区特别是新建、改扩建景区在规划中要将游道、厕所、停车场等基础设施及游览冷热点的分布、游憩方式的选择、线路的设计与游客流向、旅游体验和对环境的影响密切相连。细节设计要人性化、便利化，充分考虑游客消费习惯和容量管理需求。
习近平总书记强调，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”旅游业作为五大幸福产业之首，是关乎广大人民群众生活质量和幸福指数的民生产业、惠民产业。旅游带给人民群众的不应是焦躁、吐槽、愤怒，而应是放松、享受、愉悦；带给生态环境的不应是粗暴、破坏、毁灭，而应是友好、绿色、保护。我们相信，在党中央、国务院的正确领导下，深化旅游供给侧结构性改革，科学实行景区流量调控，必将有利于更好地满足人民群众的旅游需求，提升人民群众的幸福指数，促进旅游业可持续发展。
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