各国旅游政策与发展战略系列连载（三）：西班牙

西班牙位于欧洲与非洲的交界处，西邻 葡萄牙 ，北濒 比斯开湾 ，东北部与 法国 及 安道尔 接壤，南隔 直布罗陀海峡 与非洲的 摩洛哥 相望，领土面积为50.6万平方千米，人口4640万。2015年西班牙国内生产总值（GDP）达1.2万亿美元，人均GDP达2.6万美元。西班牙是 欧盟 和 北约 成员国，也是 欧元区 第五大经济体。

西班牙旅游资源丰富，大部分国土气候温和，山青水秀，阳光明媚，风景绮丽。3000多公里蜿蜒曲折的海岸线上，遍布众多天然的海滨浴场。此外，西班牙还拥有许多王宫、教堂、城堡，其古老的民族文化传统以及斗牛、舞蹈、吉它等别具一格的民族文化娱乐活动也举世闻名。

2014 年，西班牙接待国际游客6490万人次，旅游外汇收入高达491亿欧元，国内过夜游客1.4亿人次，国内旅游收入高达198亿欧元，旅游从业人数220万，占西班牙就业总人数的12.7%，旅游业贡献了西班牙GDP的11%。根据世界旅游组织的最新数据，2016年西班牙入境旅游收入位列全球第二，仅次于美国；其入境接待人次位列全球第三。

二、 西班牙旅游管理体制

（一）旅游管理机构

西班牙工业、能源与旅游部（MIET）通过国家旅游秘书处对全国旅游业的发展负责。国家旅游秘书处负责制定、协调及执行中央政府职权范围内的旅游政策，并在国家层面同西班牙旅游局（TURESPANA）、西班牙国有酒店连锁公司（PARADORES DE TURISMO DE ESPANA）及国家旅游技术管理与创新公司（SEGITTUR）三个机构就旅游发展事务进行协调合作。

西班牙旅游局隶属于工业、能源与旅游部，通过受西班牙大使馆及咨询机构支持的西班牙旅游办事处网络进行海外活动。其主要职责包括：与其他国家机构、公共机构及私人部门合作，起草旅游政策；与地区政府、地方政府及私人部门合作，进行国际市场营销；支持西班牙旅游企业海外发展，加强国家间旅游合作及联系；分析并发布旅游经济信息；制定促进旅游目的地创新、质量、可持续性及竞争力提升的计划；为西班牙国有酒店连锁公司制定发展战略并进行投资。

2015 年，西班牙国家旅游预算为3.24亿欧元，主要来源于国家预算，其中2.4亿欧元划拨给国家旅游秘书处，8500万欧元划拨给西班牙旅游局。

（二） 国有旅游管理公司

西班牙国有酒店连锁公司是建立于1991年的公共机构，其前身可追溯到1920年，该机构管理着西班牙国有酒店网络，拥有99家企业及3500名员工，大多数企业位于历史遗产地及其他自然风景区内。

国家旅游技术管理与创新公司是国有企业，主要负责促进西班牙旅游产业的研究与创新发展。

（三） 跨部门合作机制

负责协调西班牙旅游公共部门与私有部门的机构还有以下几家：（1）跨部门旅游委员会，其成员均来自对旅游事务负责的各国家部门；（2）部门旅游会议，其代表来自中央政府与负有旅游发展责任的自治地区；（3）西班牙旅游委员会，其成员来自各级旅游局、贸易厅、国家劳工组织、职业组织、贸易联盟及其他旅游专家；（4）旅游协会咨询委员会，成立于2013年，主要促进私有部门合作。

三、 西班牙旅游政策与发展战略重点

（一） 因时因势调整旅游政策重点

西班牙政府高度重视旅游业的发展，并根据旅游发展需要，不断调整旅游政策重点。

其一，根据发展形势调整政策重点，连续出台竞争力计划 。西班牙现代旅游业的发展开始于二十世纪五十年代以后。尤其是六十年代，西班牙佛朗哥政府开始实行对外开放，大量吸收外资和引进先进技术，鼓励劳务出口，经济发展较快，旅游业也开始快速发展。经历了大规模的旅游开发后，到20世纪80年代，戏班牙旅游业出现了建设过度、接待超载、吸引力下降、价格大战导致质量下降、国际竞争力下滑等问题。面对这种形势，西班牙积极制定新的措施，在旅游总秘书处的推动和众多社会团体的参与下，西班牙开始反思，1990年发表了西班牙旅游白皮书；1992年颁布了《1992-1995 西班牙旅游业竞争力规划》（EL PLAN MARCO DE COMPETITIVIDAD DEL TURISMO ESPANOL）。政府意识到本国旅游业进一步增长面临诸多危机，必须从强调数量和规模转向突出创新和质量。因此，通过全国、区域和地方三个层面的政策来鼓励和推动旅游创新（见表1）。近年来，西班牙政府出台《国家旅游计划（2012-2015）》，采取措施着力提升西班牙旅游企业及目的地的竞争力和“西班牙品牌”的凝聚力与知名度。该计划设立了七个主要目标，包括：促进旅游业及部门盈利性；创造高质量就业；鼓励市场整合；提升西班牙旅游业的国际定位；提升“西班牙品牌”的凝聚力与知名度；鼓励公私部门共同承担责任；解决旅游季节性问题。

在其旅游发展政策调整过程中，旅游业竞争力规划发挥了重要作用。如前所述，20 世纪 80 年代末至 90 年代初，西班牙旅游业的价格竞争非常激烈，重价格、轻质量，旅游者的需求和期望得不到满足，使得西班牙旅游竞争力下降，总体形象受损。为了应对竞争和以质量替代价格竞争，西班牙于 1992 年启动了《1992-1995 西班牙旅游业竞争力规划》。这一计划也被称为“未来计划”，包括协调规划、现代化规划、新产品规划、促销规划和争创名牌规划五个部分。总体来说，这项计划的创新性体现在三个方面。一是对旅游企业实行质量认证。实施认证的范围涉及旅行社、饭店、航空、公路运输、滑雪场、航海站、会议中心、乡村旅游、旅游咨询中心、野营地、海滩、高尔夫球场等。政府推出的旅游质量认证标准与 ISO9000 相比，更加具体、细化，操作性更强。质量标准不仅涵盖技术性操作程序，而且还包括企业的组织结构如何设置。企业自愿参加质量认证，由政府委托评定机构具体实施，认证合格者发给带 Q 的标识。国家对获 Q 的企业每两年进行一次评估，对不达标的企业将取消其 Q 的标识。第二，以提高旅游企业在国际市场上的竞争力为目标。为了达到这一目的，通过正式和非正式教育、在国内和国外接受培训等各种形式，提高旅游业从业人员的整体素质。通过发展新的技术，建立起把各级的旅游部门政策和私营部门的体现者联系起来的信息系统。第三，强调旅游业的可持续发展，采取了具体措施来保护自然和文化遗产，进一步促进和改善旅游业服务。1999 年第一个《西班牙旅游业竞争力规划》实施后，对提升西班牙的旅游质量产生了很大促进作用。此后西班牙政府又连续提出新的旅游业竞争力规划。

其二，把发展旅游作为应对经济危机的重要手段 。近年来，为应对金融危机和欧债危机，西班牙政府出台补贴计划，提供19亿欧元给旅游部门，主要用于改善旅游供给，包括提升可进入性、旅游产品和服务质量和旅游基础设施，以及为旅游小企业提供5-12年的低利率贷款。

其三，积极提升旅游体验并促进技术创新 。在旅游体验提升方面，西班牙出台《地平线2020旅游计划》。该计划包括明确西班牙旅游目的地的定位，通过强调游前、游中及游后的细节来提升旅游者体验等。该计划还引入西班牙成熟旅游目的地的整合再生项目，涉及帕尔玛海滩、阳光海岸、加那利群岛及克鲁兹港等四个地区。在旅游技术与创新方面，国家旅游秘书处与高级商业咨询委员会牵头积极开展《知识、技能与旅游创新中心计划》，其主要目标是：促进旅游部门的知识收集与转让；强化创新与技术转让，为企业提供新方法，改善其市场定位，提高企业竞争力；鼓励旅游企业的技术发展和最佳实践的推广。此外，还提出“研究、发展与创新计划”（R+D+I），发展创新性旅游产品。

（二） 因地制宜加强旅游目的地的管理

如何有效管理旅游目的地，尤其是解决好滨海旅游目的地发展中的各种问题，一直是西班牙旅游政策与战略关注的重点。

其一，给予地方一定的立法管制权限 。2010年，西班牙撤销了国家层面的一系列旅游管制规定，将立法管制权下放到地方旅游目的地。在旅行社、自助餐厅、餐馆、旅游住宿及露营地等管理方面，国家给予地方更多立法、管制自主权。

其二，实施创旅游名牌和旅游发展计划 。争创名牌计划始于 1993 年，对象是旅游业发展较为成熟的东部沿海海滨城市和文化古城。该计划的显著特点是在海边增设安全员，加大海滩清理力度，增加垃圾收集站、路灯、路标，改善停车场等。通过这些投资小、收效高的项目来改善旅游目的地的条件。为了帮助旅游发展相对滞后的地区，西班牙政府于1996 年又开始实施旅游发展计划，对象是文化遗产丰富的小城市、自然风景好的小村镇。通过在这些地方举办文化节、艺术节大力开发旅游产品，提高旅游目的地的知名度，改善旅游基础设施和旅游环境。凡申请纳入这两个计划的地方，经审查批准，由中央政府、大区政府和当地政府各投入三分之一的资金。

其三，加强对滨海地区旅游开发的规划和引导 。在重点目的地开发方面，西班牙制订了 “21世纪海洋旅游计划”，国家旅游秘书处发布“旅游计划2020”，设法改变西班牙滨海旅游发展模式。西班牙政府对海滨旅游开发规划高度重视，规定海滨旅游资源全部为国家所有，使用权划给地方，由地方政府控制使用。国家、省、市三级政府都编制了海滨开发的控制性规划，在土地利用、分区原则、度假设施、进出通道、环境保护、会议设施、活动组合等方面作出明确规定，各类开发必须符合统一规划。政府通过规划和基础设施建设来调控开发方向。西班牙还制定了国家《海滨法》,使海滨开发有法可依。西班牙蓝萨罗特岛的开发规划，对建筑密度、高度、建筑风格、建筑材料、与海岸线的距离等都有明确的标准，限定岛上90%的地方禁修建筑物，楼房不得超过 3 层，并减少开发密度，要求旅游设施与海滨拉开一定的距离，建成伸展式梯级型后退格式。