本文作者蔡之兵是国家行政学院经济学教研部教师。本文认为，京津冀协同发展战略已经上升为新常态经济背景下中国区域发展战略的重要组成部分，对促进京津冀以及保持全国区域经济的均衡发展具有重要意义。现有研究文献涉及包括宏观经济、产业结构、交通条件、生态补偿等在内的多个领域，却唯独缺少从区域经济学尤其是区域政策的视角专门对京津冀发展问题进行研究的文献，为了弥补不足以提高对京津冀区域发展问题分析的专业性，本文将首次采用区域—地方政策对京津冀区域发展问题进行全面研究，试图为京津冀协同发展提供区域经济学领域的建议。
一、区域问题的识别
京津冀区域发展问题并不单纯只是京津冀三地间呈现发展失衡的问题，实际上京津冀区域发展所遇到的问题可以分为区域间和个体区域两个层面的问题。
区域间层面的发展问题：在对京津冀区域发展所呈现的特征分析部分中，本文已指出京津冀区域间发展失衡问题严重，河北省在发展速度、发展水平、发展密度上都与京津两市存在巨大差距，因此可以首先明确京津冀区域间发展失衡问题是京津冀区域发展中需首要解决的问题。
个体区域层面的发展问题：京津冀区域间呈现失衡发展态势，但这并非意味着京津冀三地都面临严重的个体区域发展问题，实际上天津市在各项发展指标上相对而言都比较正常，不存在很严重的发展问题，而北京市和河北省则恰恰相反，一方面北京市面临着膨胀问题也就是城市病问题，另一方面河北省则陷入后续发展无力即遇到了落后问题。换言之，北京和河北两地面临着不同的个体发展问题。
因此可以认为京津冀整体区域发展存在严重失衡问题，同时不同个体间也出现了不同的发展问题，实际上个体发展问题正是导致京津冀区域发展失衡问题出现的重要甚至是根本因素，因此应将两大层面的问题结合分析。
二、区域发展问题成因的框架性解释
在区—地政策研究框架中，区域发展问题的成因都可以归结到政策关系与政策效果上，京津冀区域发展问题也不例外。考虑到个体区域发展问题是导致区域间发展问题的成因，本文首先对京津冀个体区域发展问题进行框架解释，随后对区域间发展问题进行研究。
1.个体区域发展问题的“区—地”政策框架解释
从发展速度上看，可以肯定中国国家层面的坚持发展经济的地方政策是较为成功的，因为即使是在京津冀区域中相对落后的区域，其经济增长速度和经济发展水平也是值得肯定的，因此完全否定京津冀区域发展成就是很不科学的。但很明显的是河北与京津两市在各种发展指标上都呈现巨大差距，这说明河北省自身的地方政策没有完全发挥作用，而北京的地方政策则效果十分明显。
一个区域的地方政策没有发挥作用有很多种原因，如政府能力差距、自然禀赋差距、交通条件优劣等，但是相邻两个区域经济发展差距如此之大几乎能够排除绝大部分的外部影响因素，实际上，特征分析部分已经指出发展地位的不平等是导致京津冀区域问题出现的根本原因。在区—地政策框架中，发展地位不平等意味着弱势区域的地方政策独立性将会很容易受到损害。换言之，河北省之所以难以获得快速发展，其根本原因在于其地方政策受到北京市地方政策的限制，这在过去几十年的发展过程中极易得到证明：北京市的生态环境保护要求使得河北在自身发展过程中一方面丧失了区域空间的独立性，部分与北京接壤区域或者处于北京水源的区域不能自由选择发展产业，使得这部分区域几乎成为现代经济发展空白区域；另一方面，地方政策独立性的破坏也体现在政策制定独立权的丧失，由于与北京相邻，河北省的很多发展政策不仅要考虑自身禀赋和偏好，同时还要考虑北京市的偏好和要求，这大大降低了河北地方政策的独立性，使得地方政策的实施效果大打折扣。与此相反，北京市的地方政策不仅具有较高独立性，而且还实际上获得了河北省地方政策的部分操作空间，其实施效率更高而成本更低，这也是为何北京城市扩张和经济发展如此迅猛的重要原因之一。
因此，可以说河北省地方政策被北京市地方政策限制了其作用的发挥，而与此同时北京地方政策获得了河北地方政策的部分操作空间是导致当前京津冀区域个体发展问题形成的主要原因。
2.京津冀区域发展失衡的框架性解释
京津冀区域间发展失衡起因在于河北省地方政策独立性受到北京市地方政策的限制，但京津冀区域发展失衡的形成还具有另外一个即整体发展层次上的原因。整体层次原因可分为如下三方面：
首先，缩小京津冀区域差距国家层面的区域政策迟迟未出台。众所周知，区域政策的最终目的在于缩小区域差距，而京津冀区域差距自20世纪末就已经开始显现，在长达十几年时间里，虽然京津冀区域屡次形成相关的发展规划，但国家层面的京津冀区域政策始终未出台，2015年8月《京津冀协同发展规划纲要》才出台，因此，具有针对性的上级区域政策的缺失是造成当前京津冀发展严重失衡的重要原因。
其次，北京地方政策的实施影响甚至抑制推动京津冀协同发展区域政策的出台。虽然正式的国家层面京津冀区域政策长期没有出台，但中央政府包括京津冀三地政府曾多次就京津冀协同发展问题取得进展，然而最终相关的工作大都无疾而终，其中一个重要原因在于作为中国最高决策机关和诸多政府部门所在地，北京市在实施地方政策过程中能够影响上级区域政策的出台，实际上即使国家层次的京津冀区域政策，北京市对于该政策的实施效果仍然具有重要影响力，如刚出台的《京津冀协同发展规划纲要》绝大部分内容都与北京相关就很好地证明了这一点。
最后，京津冀三地地方政策关系不协调。理论上，地方政策的目标旨在加快自身区域的经济发展速度，无须过多关注其他区域的发展，但在实践发展过程中，处理好不同区域的地方政策关系有助于挖掘到更多的发展机遇和提高发展效率。国内外诸多区域发展实践已经证明，区域间进行合作是加快区域发展的重要引擎。而前文已经指出京津冀三地发展定位长期处于不协调状态，旨在缩小京津冀区域差距的区域政策想要发挥作用必须依靠京津冀三地地方政策的发挥和配合。
该文在中国人民大学书报资料中心《区域与城市经济》2016年第12期上转载。原载于河北学刊》（石家庄）,2016.5.146～152
