程宇丹等：工业用地出让、要素流动与地区间产出不平衡：基于地区间土地竞争的视角

经济研究 · 公众号 · · 2024-11-28 20:45

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文章标题：

工业用地出让、要素流动与地区间产出不平衡：基于地区间土地竞争的视角

作者及单位：

程宇丹、田文佳，中央财经大学统计与数学学院；龚六堂，北京大学光华管理学院、北京工商大学经济学院

本文引用格式：

程宇丹、龚六堂、田文佳，2024：《工业用地出让、要素流动与地区间产出不平衡：基于地区间土地竞争的视角》，《经济研究》第7期。

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选题背景和意义

2020年4月，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》印发，标志着中国在土地市场化改革方面迈出重要一步。该意见特别强调探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，旨在提升土地资源配置效率，并通过经济补偿机制缩小地区间的发展差距。2022年，《中共中央、国务院关于加快推进全国统一大市场建设的意见》提出，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制，完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，使优势地区有更大发展空间，以及完善实施区域协调发展战略机制，构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。

在这一系列政策背景下，结合中国特有的土地管理制度，地方政府通过土地出让行为发挥了关键的财政政策作用，这成为研究中国区域发展差异的一个重要视角。土地政策不仅直接影响地方政府的财政收入和支出决策，也深刻地塑造了地区间的经济格局和发展动力。长期以来，中国政府致力于缩小区域间的发展差距，实施了一系列政策以推动区域间的协调发展，其中土地政策是实现区域平衡发展战略的关键工具之一。本研究的理论意义在于，挑战了现有文献中假设区域同质性并认为地方政府不可避免地进行过度工业用地出让的观点，通过引入区域异质性，揭示了一个更为细致的现实。在现实意义上，本研究为理解中国地区间发展差距提供了新的视角，并为中央政府制定土地政策和促进区域平衡发展提供了理论支持。

主要内容和结论

本文主要探讨土地政策在缩小中国区域间发展差距中的作用，从两个方面进行分析：一是在没有中央政府干预的情况下，地方政府主导的土地出让行为造成的发展差距；二是中央政府土地政策改革在缩小这些差距方面的效果。

在研究方法上，本文以Cai & Treisman（2005）的研究框架为基础，构建了一个地方政府最优选择模型。该模型将土地要素纳入生产函数，并通过考虑资源禀赋的差异来刻画地区间的异质性。在资本流动的背景下，深入研究了异质性地方政府工业用地出让策略的差异，以及这种差异对地区间产出差距的影响。

本文的主要研究发现包括：一是拥有不同禀赋的地方政府会采取不同的工业用地出让策略。随着禀赋差异的扩大，发达地区会扩大其工业用地，而不发达地区则会减少工业用地出让。二是这些不同的土地出让策略不仅直接影响各地区的产出，而且还会通过增大资本边际回报率的差异进一步放大资本流动，扩大地区间的不平衡。三是中央政府限制发达地区的建设用地指标可以缩小地区间的产出差距，但发达地区的效率损失较大。四是土地指标交易系统允许用地指标在一定程度上跨地区流动，能够有效减少地区间的福利差异，同时提高发达地区的要素配置效率。

本文的边际贡献在于，提出了一个考虑地区异质性的地方政府最优选择模型，并通过该模型揭示了不同地方政府的差异化工业用地出让策略，提出了土地政策影响地区间产出差距的理论解释。除此之外，本文还分析了中央政府的关键土地政策（如限制发达地区建设用地指标和允许跨区域土地指标交易）对地区间发展差距的影响。

政策启示和建议

第一，实施差异化的土地出让政策。鉴于地方政府土地出让策略与其地区禀赋紧密相关，中央政府应加强统筹谋划，多措并举优化土地政策，针对不同地区特点实施差异化土地政策。对于土地资源紧张且经济发达的地区，中央政府可实施更严格的土地指标限制，地方政府可适当控制土地供给，优化土地配置，鼓励土地的高效利用和产业升级，同时限制工业用地的无序扩张，以促进高技术、低污染产业的发展，加强对土地开发生态效益、环境效益和社会效益的管理。对于经济较不发达的地区，中央政府则可以提供宽松的土地指标管理，不对欠发达地区的发展设限，地方政府要优化土地开发配套，加强土地开发成本管理，提高土地利用收益。

第二，加强跨区域政府联合与经济合作。中央政府可出台政策鼓励不同发展水平的地区统筹联合，将竞争转化为合作，推动产业链的互补发展；引导地方政府间协调税收政策和投资政策，制定跨区域经济发展规划。为有效推动地方政府间的合作，中央政府需要制定地区间资源和发展收益共享政策，鼓励地区间共同开发和利用资源，同时保证地区间共享发展的收益。例如，继续推广和完善土地指标交易机制，发达地区在获取额外土地资源的同时，对欠发达地区支付土地指标费用，实现双方共赢。这不仅有助于经济平衡发展，还能改善资源配置的效率。

程宇丹等：工业用地出让、要素流动与地区间产出不平衡：基于地区间土地竞争的视角

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