刘艳红：象征性立法对刑法功能的损害 | 二十年来中国刑事立法总置评

东南大学法学院院长、教授、博士生导师

教育部长江学者特聘教授

来源：《政治与法律》2017年第3期，感谢《政治与法律》编辑部和刘艳红教授授权法学学术前沿推送。受篇幅所限，略有删减，请阅读原文。（原刊责任编辑：杜小丽）原刊专题推送陈兴良教授、周光权教授、刘艳红教授三位我国刑法学界著名学者文章，法学学术前沿明日推送周光权教授大作。

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《政治与法律》编者按：

摘要：在全球风险社会影响之下，我国二十年来刑事立法为了应对日益突发的各类风险，也进行了一定数量的象征性立法。为了回应国民的“体感治安”，民众的安心感成为晚近以来恐怖犯罪、网络犯罪、环境犯罪等新型风险犯罪的立法理由。象征性立法因过多地服务于安全目的而损害了刑法的法益保护功能，因谦抑不足而损害了刑法的人权保障功能，因执行不足而损害了刑法的实用主义功能。在风险抗制与刑事治理的紧张关系之中，宜尽量恪守自由刑法的法治特质；刑法与其他法之间的关系应该是“被动式”的，在站位问题上，属于最后序列。

象征性立法是现代社会各国刑事立法的共同趋势。自从德国社会学家乌尔里希·贝克上个世纪八十年代提出“现代社会是一个风险社会”的命题以来，风险社会便成为当代社会学中一个被普遍接受的概念。贝克指出，“风险是个指明自然终结和传统终结的概念。或者换句话说：在自然和传统失去他们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。”传统农业社会带给人们的安全感被工业化高科技发展席卷而去，网络的发展使世界日益全球化；风险社会也因此成为全球“风险网络体”，世界各国对风险与风险社会展开了广泛的研究，“几乎波及自然科学、社会科学和人文学科的各个领域”。在自然科学之外的领域，催生了诸如风险政治学、风险社会学、风险心理学、风险法学等各交叉学科。风险法学企图通过设立各种法律规范抗制风险，阻止或预防风险的发生，以实现人类社会的安全目标。各国治理风险最重要的法律手段是公法，刑法作为公法体系中最严厉最具惩罚性的法律，便率先披上了抗制风险的战旗，被各国立法者频繁使用，风险刑法概念由此产生。风险刑法的最重要方法是，将风险概念刑法化并纳入刑事立法轨道，通过象征性立法来抗制风险。

“象征性立法”概念可追溯到上个世纪八十年代德国及瑞士学者关于立法理论的分析。立法的正当性何在？一部法律除了具备程序合法等形式正当性，还要求具备实质正当性。瑞士学者皮特·诺儿指出，立法的核心价值就是提出一套解决纠纷的理性方法，而不仅仅是立法过程的正当性。德国学者哈拉尔德·金德曼指出，一部法律被赋予的意义在于，立法本身必须要以“目的为导向”，立法者总是试图让法规范发挥所预设的规制效果以及其背后的政策重点，是为了实现某种特定目的，“符合此等条件的立法结果应具有积极影响特定社会活动事实的能力，而让社会导向正面的发展。”反之，德国学者克雷姆斯(Krems)指出，如果立法只是为了作一份“规范申明，其规范的目的只是国家期待在社会大众之间形成一定的合法与不法意识，实质上并不想影响任何个人的行为取向”，那么这样的立法就是“象征立法”。可见，象征立法传递的是立法者在特定时空与社会背景下对于社会问题的情绪或者价值偏好，而并不发挥“实质的规制效果”，在此，法只是形式意义的存在，而立法者只是“为了单纯满足社会期待”，通过不断修改刑法“宣示国家已经着手采取相对应的行动来抗制风险”，并“逐步将公众所认为的风险纳入象征性立法的法规范体系之中”。由于风险社会中的风险具有不确定性，这决定了象征性立法都是建立在“此种立法或许可以消除或者抗制可能发生的风险”这一逻辑基础之上的，因此，象征性立法重视的是对犯罪的积极预防，通过刑事立法拦截风险以防范未然；是事先预防，而不是针对法益侵害行为造成的危害后果进行惩罚。对此，德国学者罗克辛一阵见血指出，象征性刑事立法“不是服务于法益保护。对于保障和平的共同生活不是必要的，但为了谋求刑法之外的目的，就像安抚选民或者表达国家自我姿态的法律规定”。 

可见，象征性立法最大的特点是，立法是以一种对对犯罪威胁的姿态或情绪。象征性立法之所以是象征性，是因为此种立法不追求刑罚规范的实际效果，而更多只是为了表达立法者对犯罪威胁的某种姿态与情绪、态度与立场。德国扩大修改《德国刑法典》第130条煽动罪的规定，“对纳粹整体的国际刑法上的罪行”公开地或者在集会上予以赞同、否认或者粉饰的，构成煽动罪，这被认为是象征性立法的典型例子。因为，纳粹行为已属历史，完全或者部分否认历史事实，不承认犯罪，并不损害当代活着的人们的共同生活。该条设立的意义在于，表达德国对于纳粹时代不隐瞒不回避的态度。对于立法者而言，某项立法的颁布重要的不是实际有效控制某种犯罪，而只是出于政治或政策层面的考虑，对国民所关切的某个领域的安全问题作出必要的应急反应；它们体现的是立法者对国民渴望安全心态的安抚，以及通过快速反应体现出国家与民同在的姿态，这种姿态会在短时间迅速内取得国民认同的心理效果，并为国民营造出安全感。修改强奸罪的立法举措则是德国象征性立法新近典型例证。2015年12月31日，以大教堂闻名的德国西部重镇科隆爆发了一起史无前例的大规模性侵案。上千名醉醺醺的男子在科隆火车站对女性进行调戏、性侵和抢劫，事件发生后，多名妇女在科隆大教堂前集会示威，抗议新年夜妇女遭受的巨大伤害，愤怒的声音瞬间在全国蔓延，民众对政府难民安置、社会安保及法律现状等各方面谴责严厉。《德国刑法典》第177条原规定为：“以下列方式，强迫他人忍受行为人或第三人的性行为，或让其与行为人或第三人为性行为，处1年以上自由刑：1.暴力，2.以对他人的身体或生命立即予以加害或威胁，3.利用被害人由行为人任意摆布的无助处境”。据此，“任意摆布”这一实质要件成为德国刑法中强奸行为入罪的关键。德国联邦法院(BGH)2012年的一起强奸案判决显示，如果被害人的行为没有被德国最高院认定为“表现出强烈的‘不’的意识”，比如没有哭喊逃避反击等，是无法被认定为达到“任意摆布”程度的。在刑事诉讼阶段，被害人必须就构成强奸的罪行做出自我辩护，仅仅说“不行”是不能给被控强奸者定罪的。可见，德国刑事司法对强奸罪认定标准非常之高。在科隆性侵案后，民众的愤怒也转向对强奸法严格规定的不满，德国政府为了平息民众的愤怒，决定修改强奸法的有关规定。2016年7月7日，德国议院以601票通过了刑法修改案，扩大了强奸罪定义，在刑法第177条中增加“不就是不”条款(NeinHeisstNein)，亦即，根据受害方行为和语言，“说‘不’意味着没有自愿，也就可以判为强奸”。这意味着，今后德国认定强奸罪，无须要求被害人行动上的自卫性反击，哪怕只是言语上的不愿意，也可以给被控强奸者定罪；这包括那些类似于科隆性侵事件中突袭式的“团体性侵犯”，因为这类性侵中被害人无法预料来不及判断也因恐惧未能说“不”，但是，此时也应理解为被害人是出于“不”的意识。然而，由于此次修改，对于强奸罪之前即已存在的老问题例如如何认定究竟是“不”还是“自愿”，并无多大帮助，同时对于修改之后引发的新问题诸如什么是“团体性侵犯”等又未能解决。因此，虽然德国法律已经做出了对于科隆性侵案的回应，“然而法律专家估计新法通过后，情形也不会发生根本改变。因为受害者不愿重温性侵事件，更不愿将事情公开化，再加上很少能找到目击证人，因此取证难度大，导致法庭上经常双方各执一词，法官难以定夺。这也显示了法律功能的有限与无奈。”德国强奸法的修改充分体现了象征性立法的特点：安抚国民回应社会以表明政府确保国民安全的姿态，但无论是否修改，往往并无实效。

象征性立法对国民精神创伤的安抚性功效，在功利主义社会之中被立法与民众双方越来越喜好，由此也进一步加剧了象征性立法的活跃。对此种现象，德国学者温弗里德·哈塞默尔指出，立法者越来越倾向于“在每一种令人愤慨的状态中，都把刑法作为解决生活问题的神奇武器，并且完全无限地信赖这种神奇武器的功效”。每当社会中产生风险，立法者即快速动用立法资源，跟进风险推动立法制造新罪名，立法者的铲恶扬善情绪得以表达，捍卫国民安全之态度得以传递；通过这样的立法，国民获得的印象是“采取一些今天能满足公民控制需要的措施就是进行了控制，而不是只有控制的结果才是最重要的”，这种状况导致“把刑法和警察法进行的犯罪控制作为纯粹的安慰剂来接受，完全不取决于控制的有效性。”通过立法，国家和民众似乎在此寻找到了实现安全感的共同途径。

象征性立法之所以被频繁使用，原因在于风险社会下公众对于风险的心理态度。类似于前苏联的切尔诺贝利核事故、美国“9·11”、英国的疯牛病等巨大社会风险，给全世界人们心理造成了极大恐慌。互联网使世界全球化、事件可视化、传播及时化，“很容易将风险和灾难所导致的恐惧感和不信任感传播至全社会乃至全世界，引发社会的动荡不安”，许多人因此认识到风险的存在并因无法预测和控制风险而倾向于向风险制造者“采取严厉的措施，藉以回避风险，因而亦可称为风险嫌恶社会。”同时，由于风险的不确定和难以预测，尤其是诸如恐怖犯罪这样杀伤力大计划隐秘行动迅速的风险，更会令人们生活在一种不安全与不确定感之中，而产生一种极大的恐慌心理。民众舒缓这种恐慌心理常常会通过相互议论、媒体上暴露或者发泄自己的情绪、相互猜测或者敌意他人等等方式表达出来，这会造成社会的不和谐不稳定。这种恐慌被美国学者戴维·丹尼称之为“道德恐慌”，这种恐慌“经由媒体不断传播，造成一些明显不相当或夸大的社会反应”因而形成为一种全社会性的“不安全感下的道德恐慌，”它“包含疑虑、敌意、舆论、不对称与反复无常”。社会层面的道德恐慌直接动摇了国民对国家的信赖，国家无法视而不见。为此，较之于打击恐怖犯罪等投入与其成效之间的巨大反差而言，动用国家机器行使风险控制的系列立法，无疑容易得多，并因此成为各国应对风险的最快捷手段。民众的“安心感”或者说“国民生活的平稳”成为立法理由，这种“为了回应国民‘体感治安’的降低，试图保护其‘安心感’，作为象征性立法的色彩要更浓一些。”作为回应民众不安全的恐慌和不安，象征性立法所起到的公众情绪安抚作用，国家风险控制的表态作用，由此似乎寻找到了立法的正当性。

中国自近代以来开始由传统农业社会向现代工业社会的转型，自1978年以后，中国社会的转型进入了快速发展时期。上世纪末至本世纪初，大规模的城镇化和飞速的工业化，以及全球化的影响下，中国社会也步入了一个高风险时代。也许中国当下所处的时代还不能说是也可能的确不是乌尔里希·贝克所说的严格意义上的风险社会，但中国所面临的诸如太湖污染等环境问题、三鹿奶粉等食品问题、大规模疾病如SAR等疫情问题、昆明火车站暴恐事件等恐怖犯罪问题逐渐增多，却也是不争的事实。面对这些威胁社会安全的风险，我国也选择了如同德日等国极为相似的做法，即试图通过立法实现对风险的管控以摆脱风险；其中，刑事立法走在各项立法之前列，并进行了一些象征性刑事立法。纵览1997年至2017年间我国刑事立法的历程，一共颁布了九部刑法修正案，新增了59个罪名，其中有些新罪名或其他修改的罪名在不同程度上体现了象征性立法的特点。

如前述，象征性立法是立法者在特定时空与社会背景下对于社会问题的情绪或者价值偏好，并无实际实证成效；这种立法以犯罪化为主，而不服务于法益保护并“招致保护法益的稀薄化”；它以预防犯罪为倾向，是“风险预防在法律上的制度化”，也是风险预防措施的立法构建。对照分析，九部刑法修正案中的内容正是如此。

1.象征性立法之一：恐怖犯罪。二十年来，我国最为典型的象征性刑事立法当属恐怖犯罪无疑。 “从严治恐”始于2001年 12月 29日《中华人民共和国刑法修正案㈢》(以下简称《刑法修正案㈢》)，至2015年8月29日《中华人民共和国刑法修正案㈨》（以下简称《刑法修正案㈨》）时达到顶峰。《刑法修正案㈢》提高了刑法第120条组织、领导、参加恐怖组织罪的法定刑，《刑法修正案㈨》又增加了本罪的财产刑；《刑法修正案㈢》增加了第120条之一资助恐怖活动罪，《刑法修正案㈨》增加了“资助恐怖活动培训”为其新罪状，使该罪罪名变更为帮助恐怖活动罪；《刑法修正案㈢》新增了第291条之一投放虚假危险物质罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪；2011年2月25日《中华人民共和国刑法修正案㈧》(以下简称《刑法修正案㈧》) 修改刑法第66条规定，扩大恐怖犯罪构成特殊累犯的宽松条件；《刑法修正案㈨》新增准备实施恐怖活动罪、宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪、利用极端主义破坏法律实施罪、强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪、非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪5个恐怖犯罪罪名。至此，恐怖犯罪罪名由1997年的1个增加到目前的9个。这些恐怖犯罪立法的特点是，入罪门槛降低，处罚范围扩大，刑罚惩处严厉。

恐怖犯罪立法最突出地反映了我国立法者严厉打击恐怖犯罪的姿态，最充分地发挥了象征性立法的安抚功能。象征性“刑事立法者为了避免因怠慢国内外要求实施刑事政策而遭受批评，而且，为了表明今后迅速果断的解决问题而将要采取积极的刑事政策的姿态。”我国恐怖犯罪立法正是如此。现行刑法颁布之前，我国恐怖犯罪时有发生。1992年新疆乌鲁木齐市发生系列汽车爆炸案，共造成3人死亡，23人受伤，这是90年代以来中国境内发生的第一起暴力恐怖事件，此后至2001年，“东突”势力在新疆境内制造了至少两百多起暴力恐怖案件。2001年国际社会“9·11”事件发生，恐怖犯罪成为全球新威胁。联合国发布了安理会第1373（2001）号决议，“呼吁各国紧急合作，防止和制止恐怖主义行为，包括通过加强合作和充分执行关于恐怖主义的各项国际公约，确认各国为补充国际合作，有必要在其领土内通过一切合法手段，采取更多措施，防止和制止资助和筹备任何恐怖主义行为”。在国内外恐怖犯罪日趋严峻形势之下，我国1997年刑法中仅有的恐怖犯罪罪名组织、领导、参加恐怖组织罪已无法胜任打击恐怖犯罪之现实需求，为此我国立法者指出，“恐怖主义对和平与安全的威胁受到各国的普遍重视。我国刑法对惩治恐怖犯罪已有一些规定，针对最近出现的恐怖活动的一些新情况，如何适用刑法需要进一步明确，”“为了严厉打击恐怖活动犯罪，更好地维护国家安全和社会秩序”，在“9·11”事件之后不久即2001年12月我国迅速颁布的《刑法修正案㈢》对恐怖犯罪进行了修改，这一立法思路也为后来的《刑法修正案㈧》所延续。至2015年《刑法修正案㈨》出台前，世界各国恐怖犯罪甚嚣尘上，世界民众心理创伤严重。我国国内也陆续发生暴恐案件，仅以2014年为例，就发生了云南昆明火车站暴力恐怖案件、5·22乌鲁木齐爆炸事件、4·30乌鲁木齐火车站爆炸事件、10·28天安门金水桥事件、新疆喀什地区7·28暴恐案等重大暴恐案件。在此国内外形势下，社会民众谈恐变色，人们充满不安全感并强烈呼吁国家严厉打击暴恐犯罪，以扮演民众心中需要的安全保卫者角色。为此，在审议《刑法修正案㈨》草案时，全国人大常委会再次指出，“一些地方近年来多次发生严重暴力恐怖案件”，为此“有必要从总体国家安全观出发，统筹考虑刑法与本次常委会会议审议的反恐怖主义法、反间谍法等维护国家安全方面法律草案的衔接配套，修改、补充刑法的有关规定。”可见，我国恐怖犯罪立法从一开始就立于回应国际国内恐怖犯罪打击需求的基础之上，同时也是对国内外反恐高涨呼声的回应；它们向国际社会表达了中国政府坚定的反恐立场和态度，对于国内民众则有效传达了我国政府反恐的信心和决心。而这正是象征性刑事立法的最大特点，即“尽管一方面无法期待立法能够有效地解决犯罪问题，另一方面甚至也无法通过刑罚的威吓、再社会化等实现抑制犯罪的目的，但是立法者真诚地接受国内外急迫要求解决问题的压力，只不过是一种为了表明立法者要迅速而且果断地应对该中犯罪问题的姿态的刑事立法而已。”在当下极为复杂的国内外恐怖犯罪态势下，象征性立法也许是不得已而为之，同时它对于凝聚人心聚力反恐无疑有正面促进作用；至少，它们可以起到类似于“安定”药的作用，让民众的心理创伤得以安抚、不安感得到缓解。总之，恐怖犯罪立法充分体现了我国政府的反恐姿态。

恐怖犯罪刑事立法虽然活跃，但是实质效果欠缺。恐怖犯罪的9个罪名，在实践中司法适用率极低。北大法宝案例库显示，截止2016年12月31日为止，《刑法修正案㈨》新增的5个恐怖犯罪均为0个案例；其他4个恐怖犯罪罪名的案例数量，组织、领导、参加恐怖组织罪为3个，帮助恐怖活动罪为0个，投放虚假危险物质罪3个，编造、故意传播虚假恐怖信息罪为23个。这表明，恐怖犯罪的罪名虽然较之1997年现行刑法典刚颁布时有了大幅度增加，但是，其司法适用率却非常之低，实际效果恐怕有限。恐怖犯罪具有准战争的性质，它们多采用武装袭击或者自杀式爆炸袭击，事先布置周密，事后恐怖分子或死亡或逃亡而极难抓获，对之绳之以法的概率很低。这决定了各国打击恐怖犯罪刑事立法其效果也非常有限。自20世纪六七十年代开始，联合国即针对恐怖主义犯罪的滋生和蔓延开始制定有关惩治恐怖犯罪的国际公约，至今为止可谓不计其数；但是，伴随着几十年的国际社会反恐立法，是频发甚至是愈演愈烈的恐怖犯罪袭击，这从另一个角度表明了刑事法治手段反恐可能难以达到预期的实质效果。

需要说明的是，鉴于恐怖犯罪的特殊性，笔者曾专门撰文针对我国恐怖犯罪立法所导致的法益概念精神化、处罚前置化、效果欠缺化等进行了深入分析，虽然该文不是围绕象征性立法这一主线进行的论证，但其内容实乃详细分析为何恐怖犯罪立法为象征性立法，因此有关更为深入的探讨，请参见拙文，此不重赘。

2.象征性立法之二：网络犯罪。随着网络空间成为人们生活的“第二空间”，网络领域违法犯罪行为日益增多，网络犯罪立法的修改和完善，成为我国二十年来最为活跃的领域。二十年来，经过刑法修正案的反复修改完善，网络犯罪由原来的3个增加为10个。2009年2月28日《中华人民共和国刑法修正案㈦》(以下简称《刑法修正案㈦》)在原刑法第285条非法侵入计算机信息系统罪之后，增加了第285条第2款非法获取计算机信息系统数据、非法控制计算机信息系统罪，以及第285条第3款提供侵入、非法控制计算机信息系统的程序、工具罪。《刑法修正案㈨》对网络犯罪修改最大：一是在原刑法第286条破坏计算机信息系统罪之外，新增刑法第286条之1拒不履行信息网络安全管理义务罪；二是增加单位为刑法第285条3个罪名与第286条破坏计算机信息系统罪的犯罪主体；三是在刑法第287条利用计算机实施有关犯罪的规定之外，新增第287条之1非法利用信息网络罪、第287条之2帮助信息网络犯罪活动罪；四是修改原刑法第288条扰乱无线电通讯管理秩序罪，将原“经责令停止使用后拒不停止使用，干扰无线电通讯正常进行，造成严重后果的”定罪条件改为“情节严重的”；五是新增刑法第291条之1第2款编造、故意传播虚假信息罪。此外，前述《刑法修正案㈢》新增的第291条之1编造、故意传播虚假恐怖信息罪，既属于恐怖犯罪范围之内，但也属于网络犯罪之列。经过反复修改，我国刑法网络犯罪入罪门槛更低，处罚范围更广泛。需要说明的是，我国传统刑法理论习惯于将上述犯罪称之为计算机犯罪，但是，这一概念不如网络犯罪更有涵摄性和时代性。网络犯罪本身属于高科技犯罪，它意味着既要使用作为硬件的计算机，又要使用作为软件的网络信号，因此，使用科技网络犯罪无疑较之计算机犯罪的概念更为合适。由于计算机与网络之间水乳交融的关系，计算机犯罪、网络犯罪或科技网络犯罪三个概念之间其实不再有特别清晰的界限。

二十年来，我国网络犯罪的立法如同恐怖犯罪立法一样，是传达立法者姿态与情绪的象征性立法。恐怖犯罪与网络犯罪有着密不可分的联系，恐怖主义是一种跨国界的全球性现象，而网络则是没有物理边界的虚拟空间，“计算机网络开发出的新型技术可以使用户匿名使用网络、进行秘密交流、利用成熟的加密技术传送或储存数据。这样，全球网络空间提供了一个独一无二的实施网络恐怖主义和追求其他国际恐怖主义目标的环境。”“网络恐怖主义”或者说“恐怖犯罪网络化”，成为全世界的一个重要趋势。我国国内的恐怖犯罪与网络使用情况也证明了这一点。中国目前的恐怖势力主要是境内新疆分裂势力与境外“东突”组织，而后者也是通过怂恿和支持疆独藏独来实施恐怖活动，因此，中国近年来重大暴恐事件基本上都发生在新疆。与此同时，新疆恐怖主义在境外组织的影响和支持之下，也经历了一个从录像时代到摄影时代、再到网络时代的发展进程。截至2016年12月，中国大陆31个省、自治区、直辖市中网民数量超过千万规模的为26个；在分省网民规模上，新疆的互联网普及率排名第十，基本达到了类似江苏这样的经济发达省份的水平。很显然，新疆恐怖组织网络技术的发展与恐怖主义发展在同步进行。因此，一方面，网络犯罪实际上是恐怖犯罪的外围罪名，即除了刑法典含有“恐怖”二字罪名之外的恐怖犯罪相关罪名；另一方面，我国网络犯罪立法如同前述恐怖犯罪立法一样，是刑法“适应犯罪形势变化及其应对的需要，加强对恐怖主义、极端主义犯罪和网络犯罪的惩治”的结果。为了配合打击恐怖犯罪，作为恐怖犯罪网络化的之下的网络犯罪刑事治理，选择了如同恐怖犯罪一样的立法路径，降低入罪门槛，扩大处罚范围，加强对（网络空间）安全的治理。因此，我国的网络犯罪立法和恐怖犯罪立法一样，是“立法回应社会关切”之体现。

《关于通过加大网络犯罪的处罚力度与扩大处罚范围，传递给民众政府维护信息网络安全，确保社会安全的姿态。

网络犯罪立法欠缺实质效果。不同于网络犯罪立法的异常活跃，我国司法实务中网络犯罪罪名适用情况并不乐观。北大法宝案例库显示，截止2016年12月31日为止，1997年刑法中原有三个网络犯罪罪名，其案例数分别为：非法侵入计算机信息系统罪2个，破坏计算机信息系统罪47个，扰乱无线电通讯管理秩序罪105个；2001年《刑法修正案㈢》中增加的编造、故意传播虚假恐怖信息罪的案例为23个；2009年《刑法修正案㈦》中增加的非法获取计算机信息系统数据、非法控制计算机信息系统罪的案例为63个，提供侵入、非法控制计算机信息系统的程序、工具罪的案例为0个；至于《刑法修正案㈨》新增的4个罪名即非法利用信息网络罪、拒不履行信息网络安全管理义务罪、帮助信息网络犯罪活动罪、编造、故意传播虚假信息罪其案例数均为0个。虽然北大法宝是“全面精选收录我国大陆法院的各类案例”而不是对我国法院案例的全样本收录，但上述案例数仍能说明问题，尤其是《刑法修正案㈨》之前的6个网络犯罪的适用情况。这说明，从1997年至今，我国网络犯罪罪名适用率极低。在立法层面，象征性立法重视的是对犯罪的积极预防，从此角度，网络犯罪立法向社会民众起到了宣示作用，通过明确的法规范的讯息传达，以期达到预防犯罪的效果。在司法层面，“司法机关依法判决，向国民传达刑法法规的有效性，以儆效尤。传达犯罪会被惩罚与有人犯罪真的受到惩罚的讯息，使有意犯罪但害怕被惩罚的潜在犯罪人，产生心理强制的作用而不为犯罪行为。”二十年间，在中国法律信息服务的领导品牌、具有最大市场占有率的北大法宝案例库中，10个网络犯罪罪名案例总数仅为240个，而且其中5个罪名的案例数为0个，如此低的适用率显然无法向国民传达“刑法法规的有效性”并发挥犯罪预防的作用，换言之，我国网络犯罪的刑罚法规缺乏法本该具有的实质效果。

网络犯罪的治理难度极大，对于恐怖犯罪的发生又具有助力作用，由此导致各国频频使用刑法手段，象征性立法由此增多。犯罪行为的多样性，“以及计算机犯罪与传统刑法之间的紧张关系”，意味着“传统刑法很难充分地解决计算机犯罪环境下出现的诸多复杂问题，这也解释了为什么（特别是）网络犯罪已成为传统国内刑法所面临的最重大的挑战之一。”这也说明，有效治理网络空间安全，并非象征性网络犯罪立法力所能逮。

3.象征性立法之三：环境犯罪。从1997年至今，共有三部刑法修正案对刑法典第六章第六节破坏环境资源保护罪进行了修改，新增1个环境犯罪新罪名，扩大6个原有环境犯罪罪名处罚范围。2001年8月31日《中华人民共和国刑法修正案㈡(以下简称《刑法修正案㈡》)专门针对环境犯罪而颁布，它将刑法第342条的犯罪对象在“耕地”之外增加了“林地等农用地”，从而将罪名修改为非法占用农用地罪。2002年12月28日《中华人民共和国刑法修正案㈣》(以下简称《刑法修正案㈣》新增了第152条第2款走私废物罪；将刑法第344条打击对象从珍贵树木扩大到“珍贵树木或者国家重点保护的其他植物”，将该条罪名修改为非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪、非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物罪；将刑法第345条第3款新增“运输”行为，并删除了“以牟利为目的”的规定，将该条罪名修改为非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪。《刑法修正案㈧》将刑法第338条“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”改为“严重污染环境的”，降低了污染环境罪的入罪门槛；删除了刑法第343条“经责令停止开采后拒不停止开采”的规定，降低了非法采矿罪入罪门槛。以上三部刑法修正案对环境犯罪立法的象征性极为明显。

首先，环境犯罪刑事立法都是立法者在面对日益严重的环境污染之下，以立法手段抗制生态风险的姿态之体现，但对于环境犯罪的治理却难以发挥实效。当今中国环境污染极其严重，水资源受到严重破坏，森林资源遭到滥砍滥伐，雾霾严重影响了人们的生活，生态危机时时刻刻提醒着中国政府环境治理的重要性和紧迫性。在生态风险面前，我国环境犯罪刑事立法还停留在“应急性”层面，立法者急于通过刑法手段抗制生态风险的情绪表露无疑，治理生态风险的姿态明确。《刑法修正案㈡》是“为了惩治破坏森林资源的犯罪，保护生态环境，对刑法有关条文作相应修改和明确法律的含义是必要的”而颁布的。《刑法修正案㈣》修改环境犯罪的理由是基本也是如此，“有关部门提出近年来某种危害环境的犯罪行为比较严重”，以及“有关部门提出，除珍贵树木以外，根据国家关于野生植物保护的规定，还有许多国家重点保护的珍贵野生植物同样具有重要经济和文化科学研究价值。近年来毁坏珍贵野生植物的情况较为严重，建议刑法对这种新情况作出相应规定”；“有关部门提出，近年来各地加大了植树的力度，林区与非林区的界限已不明显”，“有关部门反映，这类犯罪案件大量在运输环节查获”等。《刑法修正案㈧》则是为了“加强刑法对广大人民群众生命健康的保护”。显然，在“污染控制”这一“被认为是最为重要的规制领域之一”，中国“政府受到极大的压力要引入适当的规制措施让国民放心”，于是不断修改环境犯罪刑事立法以表明姿态，而这正是象征性立法的主要特点。但是，象征性立法对于生态风险的治理效果欠缺。由于生态环境是一种没有任何自我意识的客观存在，从被害者角度分析极易遭受侵害，而且，此类侵害行为在发生之前又不易为外界所察觉，等到结果发生之后污染环境事实又已造成，且危害难以短时间消除。这也是为什么刑事立法对环境犯罪的规定越来越严，而现实生活中严重的环境污染却未有减轻。当下国人所处的环境似乎也证明了环境犯罪立法的乏力。

其次，环境犯罪刑事立法使得法益概念更加稀薄，这正是象征性立法的特质。我国环境犯罪刑事立法表明，在风险社会与风险刑法“理论、积极的一般预防理论与生态环境理念等浪潮推动下，环境法益保护的早期化和精神化观念正聚集成一股强大的力量冲击着传统刑法的谦抑主义。”尤其是《刑法修正案㈧》对污染环境罪的修改，将“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”改为“严重污染环境的”，使得本罪认定不再置重于结果或者实害，只要有排放、倾倒或者处置废物或有毒物质的行为，基本上就可以被认定为犯罪。与此同时，2016年12月8日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，则对“严重污染环境”进行了详细的解释，尤其是，其中“（十）造成生态环境严重损害的”也是严重污染环境的情形之一，而其具体内容则并无明确。立法与司法解释的修改，意味着我国刑法治理环境污染最重要的罪名污染环境罪，从结果犯变成了彻底抽象危险犯。“在环境法上，预防之概念与危险及风险可谓两相左右如影随形”，通过预防环境污染危险进而预防生态风险的发生，而且，环境犯罪的保护法益观也由所人类中心主义递进为生态中心主义，后者的法益观，是以人类社会对生态安全的保护为宗旨，它是一种集体性而非个人性法益，“如果刑法被用来保护集体性或者弥散性的法益的话，比如说刑法用来保护环境的话，这是很有问题的”，按照哈塞默尔教授的观点，“如果单纯造成自然本身的损害的话，还不能动用刑法，只有侵害了个人核心利益才可以动用刑法进行处罚”，否则，将会动摇刑法的根基。

事实上，工业社会的破坏力导致全球气候变暖、石油资源的破坏性开发、海洋资源受到污染等一系列全球性的环境污染，如果人类不停止破坏性开采，并反思工业社会对利益的无限制索求，未来世界的各种巨大环境风险更是难以预期；仅仅只在“刑法典里面将污染环境的行为进行犯罪化是很简单的事情，但是更深层次的问题是，如果想要构建一个公平合理的解决环境污染问题的刑法方案，可能是相当困难的。”“对于环境破坏和环境污染可以给人类带来巨大风险和灾难的行为，我们即使采取最激烈的态度和最严格的措施来反对和阻止它，并且还肯定能够得到官方的全力支持，但是这种反对和阻止环境破坏和环境污染的各种努力终究还是有一个限度。”即或在美国，在打击环境犯罪时，“那些主要依靠威慑和机械化施加处罚的执法策略不再受到重用”，“执法重点放在对公司进行法律培训上，帮助公司努力守法。”抗制生态风险，最为有效的手段应该是朝着理性行政的方向发展，制定有效的行业企业产业生产标准体系，从源头而非从末端抓起，在这一点上，充分运用行政机制的“英国模式”可能值得我国借鉴。

恐怖犯罪、网络犯罪与环境犯罪，是二十年来我国象征性刑事立法的典型代表，除此之外，根据象征性立法的特征分析，九部刑法修正案中还存在着其他象征性立法。例如，人身类犯罪中的雇用童工从事危重劳动罪、组织未成人进行违反治安管理活动罪、组织残疾人、儿童乞讨罪，这三个罪在北大法宝案例库中均显示为0个，它们对于保护未成年人事实上未能发挥任何实效。又如，财产类犯罪中的拒不支付劳动报酬罪。《刑法修正案㈧》增设的拒不支付劳动报酬罪就是一个“稻草人”罪名，该罪立法也只具有打击欠薪行为建立正常的劳资关系的象征性意义而并无实际效果。再如，《刑法修正案六》新增的强令违章冒险作业罪、大型群众性活动重大事故安全罪、不报、谎报安全事故罪；以及侵犯市场经济犯罪中的背信运用受托财产罪、违法运用资金罪、利用未公开信息交易罪、虚假破产罪、背信损害上市公司利益罪、虚假破产罪、背信损害上市公司利益罪；最后，贿赂犯罪中的对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪、对有影响力的人行贿罪；等等。由于篇幅所限，恕不一一分析。

当然，二十年来我国刑事立法也有许多实效性立法的成功典范，比如，《刑法修正案㈧》新增的组织出卖人体器官罪，《刑法修正案㈨》修改刑法第350条，增加非法生产、运输制毒物品行为为犯罪；《刑法修正案㈦》新增的组织、领导传销活动罪，等等。由于篇幅所限，恕不一一列明。

以抗制风险为己任的所谓现代刑法日益增多的象征性刑事立法，固然与风险全球化息息相关，“但更重要的是，国际条约下的折中妥协及实现国内政策目标等政治性的考量”，“主导着”各国“刑事立法的整体走向”。如果各国法治国的理念和目标不变，对这种走向必须予以反思。当今象征性刑事立法已经损害了刑法的法益保护功能、人权保障功能和实用功能，如同哈塞默尔指出，它使得“刑法最大的功能在于象征性的功能，而这种象征性的功能成为现代刑法（相对于刑法固有的古典性预测）的共通（且独立重要的）内涵，亦可称为现代刑法”的主要功能，这也成为现代刑法的特征与危机。

象征性刑事立法服务于安全目的而损害了刑法的法益保护功能。刑法的目的是保护法益，“刑法只能保护具体的法益，而不允许保护政治或者道德信仰，宗教教义和信条，世界观的意识形态或者纯粹的感情。” 象征性立法服务于国家的政治安全目标，而不是具体的法益，从而使得法益概念丧失了其本该具有“告诉立法者合法刑罚处罚的界限” 亦即合理限定刑法处罚范围的作用。

象征性立法使得法益抽象化。前已述，象征性立法所保护的法益出于危险防范，保护的都是弥散性或集体性法益，如恐怖犯罪保护的是社会安全，网络犯罪保护的网络安全，环境犯罪保护的生态环境，经济犯罪保护的是市场公平与秩序等，这些法益因其保护的是普遍性的社会上人们的利益，故又称为超个人法，或者说普遍法益。弥散性法益的特点是，它具有高度的广泛性、扩散性和蔓延性。象征性立法保护的法益之所以是弥散性的，这与风险犯罪自身所具有的弥散性特点是相对应的。比如，自“9·11”过去十五年后，美国当今即面临“弥散性”恐怖威胁，不复杂但更难防。与经过长时间策划、组织结构完整、破坏性大、手段复杂的恐怖犯罪不同，如类似于“9·11”或巴黎恐怖袭击等暴恐事件的针对性，弥散性的恐怖威胁恐袭往往来自美国本土，小团体行动，跟外界的恐怖组织往往没有直接联系，他们更多的是通过网站、社交网络与极端组织发生接触。因此在攻击对象、时间、规模、手段等方面更具有扩散性和不易察觉性。与之相对，打击恐怖等风险犯罪的象征性刑事立法也以保护弥散性法益为己任。如此一来，法益不再以某种具体客体对象的存在为前提，只要有抽象的客体对象如“安全”存在就可以动用刑法；为了保障社会的安全，刑法不再是在发生了法益侵害的危险或者威胁的情况下才介入，只要有抽象的危害公共安全的危险存在就可以，有时甚至连这种危险都不必存在，只要有某种行为，就可以推定侵犯了抽象的安全法益。与此相适应，刑法中出现了越来越多的抽象危险犯，实害犯渐渐退居其后。面对大量的不需要判断结果的抽象危险犯，刑法的可罚性界限前移，自由刑法以结果或实害为前提的惩罚机制以及行为与结果之间的因果联系性，在有效捍卫社会安全防卫风险面前都不再重要，法益保护由此日益早期化前置化。“如此的发展将动摇行为刑法、法定原则、比例原则、以个别人归责为原则的罪责原则、诉讼法上不自证己罪原则、嫌疑刑法或警察法化的干预行为，甚至在复杂的诉讼程序上必须引用协商机制。”最后，“法益保护原则”也就不复存在并不再使用，而直接用“政策上是否该罚”来决定之，而这样做的后果将可想而知。

象征性刑事立法因谦抑不足而损害了法的人权保障功能。现代刑法的象征性立法严重削弱了刑法的自由与人权保障功能。刑法的价值应该受宪法的约束，或者说刑法的价值应该与宪法一致。宪法的价值是保障公民基本权利，刑法的价值自然也应如此，人权保障是任何时候都不可动摇的重要功能。在古典刑法时代，以社会契约论与三权分立理论为基础建立起来的自由刑法，对于当今各类刑事立法与刑法理论的构建仍具坐标性的引领作用。具有法律意味作为个体概念的公民，必须从法律那里获得对人的尊重。根据孟德斯鸠的理论，刑法从宪法处获得了实现国家管理权而得以设立，刑法对国家管理权的实现是以惩治犯罪和犯罪人以保障善良人而实现的；根据贝卡里亚的刑事法治理念，刑法对“坏”公民的惩治应有“度”的限制，包括广度与深度，前者是惩罚范围，后者是惩罚力度，因为每一个“善”的公民都是潜在的犯罪人，“刑法是犯罪人的大宪章也是善良人的大宪章”，因此，应限定国家的刑罚权，确保公民有最大限度的自由与权利。刑法与其他法之间的关系应该是“被动式”的，在站位问题上，属于最后序列。因此，刑法的价值在以往是人权保障，在当今所谓的风险社会，仍然是人权和自由。对此，芬兰刑法学者基墨(Kimmo Nuotio)指出，自由主义的刑法理论认为，“刑法不应成为社会管制、社会工程的手段，应当把刑法的目的限定在古典学派所理解的目的上面”，“刑法典的核心应当针对暴力犯罪或者侵害个人的暴力犯罪，如果运用刑法保护具有弥撒性的或者集体性的法益的话，是不应当被允许的”。而现在的情形却相反。这种保护弥散或集体性法益的象征性立法对人权和自由的限制有目共睹。例如2015年5月欧盟委员会通过的《金融行动工作队建议》规定，不仅是资助恐怖主义行为，对恐怖组织和恐怖分子的资助，即使是与具体恐怖活动没有联系，也应该被定罪。入罪化、早期化、法益概念的抽象化、重罚化等特征，均表明象征性立法没有遵守刑法的谦抑原则，从而损害了刑法的人权保障功能。风险全球化，促进各国反思全球化的风险是否一定可以用全球化的法律手段来治理，即便答案是肯定的，也应该认识到的是，全球化的法律是不存在的，其背后起作用的仍然是一国的意识形态。当今世界各国牺牲国内公民的自由度，迎合风险社会的风险治理理论，大量进行象征性刑事立法，也许得不偿失。

象征性刑事立法因执行不足而损害了刑法的实用主义功能。法律的价值在于实用性与实效性。 “法律中所存在着的价值，并不仅限于秩序、公平和个人自由这三种，许多法律规范首先是以实用性、以获得最大效益为基础的。”立法的实用性与法的适用紧密相连，立法的实效性与法的效益或者效果紧密相关。一方面，象征性立法欠缺实用性。“象征刑法的功能而言即有未足之处，执行不足的出现即属于功能不彰。”我国象征性刑事立法所产生的新罪名，在司法实务中适用率非常之低，这使刑事立法成为徒具形式的象征，远离了法律的实用性。比如，多年以来，我国致力于公共安全的营造，为了有效防范大型群众性活动安全风险，2007年即在《刑法修正案六》中增加了大型群众性活动重大安全事故罪，然而，该罪实施以来在北大法宝案例库中显示案例数为零，这表明该罪设立司法适用很不理想。而且，更为重要的是，该罪对于抗制安全风险也并无实效。该罪产生之前已有2004年北京密云踩踏事故，造成37人死亡、15人受伤；该罪产生之后则有2014年致36人死亡49人受伤的上海外滩踩踏事故。该罪适用之所以效果欠佳，一方面，与该罪要件设置不当有关。当今各种大型活动群众性自发性质的多，并不是“举办大型群众性活动违反安全管理规定”，如上海外滩踩踏事件，不属于任何单位或机构举办，而是纯自发性群众活动，因此无法适用本罪。另一方面，此类事故发生原因往往是人流量达到峰值，过于拥挤以致有人摔倒或者突发情况诱发，或者是由于活动场所建筑设计隐患造成。被寄予厚望的刑事法安全体系在维护社会安全之中完全没有作用。如果法律的实施持续低适用率，比如《刑法修正案㈨》新增的系列恐怖犯罪新罪名在未来几年里如果仍如目前一样未能适用，那么，刑法作为最实用的法其实用性价值无疑会饱受质疑。“法律不能被执行，即等于没有法律”。当立法无法落到实处，则象征性立法只剩下了空空如也的文字，这对法律的权威性无疑是一种折损。

另一方面，象征性立法欠缺实效性。刑事立法必须具备“实效性”，所谓实效性，是指“通过刑罚来处罚某种行为必须是达到规制该种行为之目的的有效手段，如果即使使用刑罚来处罚某种行为也无法达到抑制该中行为的目的，那么刑罚法规的这种设置就违反了比例原则，是不应当被允许的。”因此，一项新的刑法法规的产生，必须以此为基础才能具备正当性，而不能以回应大众情绪需求并安抚其痛苦为依据。既然恐怖犯罪、网络犯罪、环境犯罪等象征性立法无法减少或抑制相关风险发生，甚至连司法适用都几率渺茫，那么，又何以证明刑事立法是抗制风险犯罪的有效手段？如果欠缺这样的实效，象征性立法的正当性是存在问题的。此外，前述已及，立法价值决定了立法者通过立法必须要获得利益，而且是最大利益即“最大效益”。象征性刑事“立法所具有的物质层面”比如罪名与刑罚规范，“有助于立法型塑社会公众的心理层面，立法所构建起来的法律大厦，是社会应对风险的主要依据，这座大厦所具有的特征就像防空洞对飞机轰炸那样具有不可比拟的心理安慰性，这种心理层面的积极意义主要体现在立法通过确定风险可以消除公正的未知恐惧”，“有助于建立公众对政府的信任和情感，帮助人们寻找安全的精神家园。”从而，象征性立法给立法者带来了精神利益。通过“安抚”与“被安抚”，象征性立法快速营造了国民的安全感，立法者与国民皆大欢喜。但是，如果立法无法使立法者获得真正的物质性利益，比如确如立法者所期待的那样减少或者防范了社会风险的发生，那么，立法的实效性将受到怀疑。而且，这样的精神利益也只是一种精神麻痹而已，它会使立法者在追求象征性立法的道路上愈行愈远，从而使得立法越来越脱离社会实效。事实上，这种心理安慰“对于防范和化解风险来说是无济于事的，因为这种掩饰既不能阻止巨大风险和灾难的到来，还往往会适得其反地起到加速或加剧的作用，以致于风险和灾难会在更大范围内造成更为严重的破坏。” 这种麻痹也可能使国家和政府因沉浸于其中而疏于寻找理性而有效的风险抗制途径从而坐失良机。动用国家最宝贵成本最高昂的刑事立法资源，不应该只满足于精神利益的获得，而应该追求刑法在风险抗制中的物质利益；如果物质利益无法企及，则需反思此种立法的有效性，并努力寻找风险抗制的合理手段。

象征性刑事立法实效性的欠缺其实也并非立法本身的问题。风险犯罪的全球性也决定了对它们打击的难度非常之大，以恐怖犯罪为例，出于预防这些犯罪的目的而建立的全球性监管机构常常面临难题。“全球性的监管以多种形式出现，并出现了一系列负载的机构。它主要依赖于犯罪发生地国所进行的刑事追诉。然而，这些国家不愿意赋予其他国家和国际机构在其领土上确定和实现全球尽管的权力。”没有各国的通力合作，打击恐怖犯罪等以抗制人类社会巨大且难以预料的风险显然难以凑效。当今社会中的风险，或是大国政治或者异教徒政治所致，例如恐怖主义、核危机等，或是工业社会经济过渡发展所致，比如环境安全、食品安全等。对这些风险，不妨将它们或还原为或政治或军事或经济问题。企图通过刑法这一法治手段化解或抗制风险，只能是一厢情愿的主观愿望。对于政治军事与经济领域的问题，动用法律手段、尤其是法律的最后一道屏障——刑法手段解决，无异于画梅止渴和小材大用，它将政治军事问题降低为法律问题，将经济问题混谈为法律问题，最终导致象征性立法难以产生实效。

面对工业社会过渡发展所导致的人类各种风险，各国虽然将“刑事立法的兴趣转向了风险预防”，以便对“新出现的不受人欢迎的行为能够迅速做出刑罚性反应”，并“通过设立大量的条款，使有效打击有组织犯罪和恐怖主义”等风险犯罪成为可能。然而，“为了实现这个目标，政治已经走到法律允许的边界了”，刑法也已经走到宪法所允许的边界了。安全、稳定和繁荣，是国家政治的核心价值；自由与人权保障，是刑事法治的核心价值。日益增多的象征性刑事立法提醒人们，刑法的价值不应等同于国家政治的价值。当国家强制力被过度使用，需要的可能不是法律，而是政治和国家的各个部门。刑事立法与司法，都应该防范国家过度追求安全稳定与社会保护，防止国家频频发动刑罚权以限制公民的权利与自由。当刑法一再膨胀，工具主义被发挥到极致的情况下，也是公民自由被限制到最狭小范围之时，果如此，则国家同样要在“维权”即维护公民人权与自由与“维稳”即维护社会安全与稳定之间做出取舍。象征性刑事立法是一种人类对于害恶“古老、原始、直觉式的反应，虽快速但是系情绪化的”，同时可能也是非理性的；在人类社会当今所面对的前所未有巨大风险面前，人类必须寻求更为有效和理性的风险抗制手段。