首次允许外来资本搞三产，农村土地市场化开闸！

来 源丨21世纪经济报道（jjbd21）

记 者丨定军 北京报道

城市居民可以在农村合作建房，投资发展乡村休闲旅游、养老等产业。

“这项改革早就该做了，因为允许农村人在城里买房，为什么就不允许城市人到农村买房呢，未来城乡一体化，迟早要有这一天。”农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐在分析近期出台的土地新政时说。

前不久出台的2017年“一号文件”（《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》）提出，允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。

允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所。

农业部近期出台《农业部关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》（农发〔2017〕1号）指出，将支持农民工、大中专毕业生、退役士兵、科技人员等返乡下乡。

这意味着城市居民可以在农村通过各种方式进行合作建房，开展乡村休闲旅游养老和农村三产融合发展。过去《土地法》规定，城市居民和公司一般只能在国有建设用地上进行建设。这也意味着首次允许农村集体土地从事农业以外的旅游休闲等第三产业。相应地，土地相关法律或将面临修改调整。

不过，这种放开是有限度的，农村土地还不能进行房地产开发或建私人庄园会所。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任唐仁健此前也指出，农村集体土地违法开发房地产、搞庄园会所等都不行，只可以用于新产业、新业态的发展。

根据农业部近期出台《农业部关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》，2017年将稳步开展农村土地承包权有偿退出试点，允许地方多渠道筹措资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地的补偿。推进土地经营权入股，发展农业产业化经营试点。

另外，还将支持农民工、大中专毕业生、退役士兵、科技人员等返乡下乡创业创新。贯彻国办《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，鼓励各地创建一批农村创业创新园区（基地）、创业孵化基地、创客服务平台。

这意味着农村土地首次在很大程度上进行市场化，比如农民退出承包地和宅基地，可以通过市场化手段获得回报。

在农村多余的宅基地以及整治得出的建设用地上，也将允许外来资本发展旅游、休闲，以及农业和工业第三产业融合的产业。

本次改革的重大变化在于，农民退出宅基地和承包地有了市场化收益。

农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐指出，过去农民如果户口迁移到地级市和省会城市，农村承包地往往由村集体无偿收回，现在则提供了补偿，有了退出承包地的收益，宅基地也是。

此前农村宅基地已经进行市场化流转，但是只能在集体内部成员间进行交易。外来公司和个人可以承包农民的土地，但是无法进行完全流转。

而农村一些闲置的宅基地等用于合作建房，搞农家乐等休闲产业开发，相比原先不允许外来资本从事农业以外的投资，则有巨大的突破。其实这种突破在地方早已进行，比如很多农村土地通过以租代征的方式用于盖厂房，出租给企业。

很多地方农村宅基地和建设用地复垦后，原先用于建设用地的面积可以置换城市的建设用地。这相应产生了地票，该地票可以用于交易，作为资金用于城市买房。简单而言，就是农村的建设用地变成农田，对应城市郊区的农田变为城市建设用地。

但是上述新政策的不同之处在于，并不需要地票制度涉及的城乡建设用地置换，农村闲置的建设用地可以直接由外来资本进行开发，这包括农家乐和农村各类旅游设施。

在新的政策之下，土地法和农村土地承包法或面临修改调整。

根据现在的土地法，除了办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

过去的农村集体土地，本身是不允许外来资本进行直接投资建设发展其他产业的，即便外来资本承包农村集体土地也不行。因为土地法规定，农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，但只能从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，即农业。

2017年“一号文件”规定，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合发展。

“一号文件”也提出，要完善农业用地政策，积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。如果只是涉及到旅游、养老、电商，以及加工等各类二、三产业，外来资本都可以在农村集体土地上进行投资。

但是，这并不意味着外来资本可以在农村集体土地上直接盖房子销售，也就是小产权房。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任唐仁健此前指出，这样做是在防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民的财产性收入。

这个规定是在控制农村建设用地总量，不占用永久基本农田的前提下，盘活农村存量的建设用地，主要是针对新产业新业态的发展。

农村土地不能搞房地产、搞庄园会所，“是为了审慎稳妥推进宅基地制度改革，确保政策执行不走偏、不出乱子，所以文件也设定了一些前提和要求。”唐仁健说。

上述政策也涉及到农村土地承包法的修改。因为过去承包法主要涉及到农村土地的承包经营权流转，但是并未涉及到农村土地的有偿退出。此外，土地法也没涉及到外来资本如何在农村进行合作联营投资。

中国社科院城市所研究员牛凤瑞指出，上述政策意义非常重大，因为农村建设用地现在估计有17万平方公里，是城市的3倍左右，很多土地闲置严重，特别是有很多空心村。

牛凤瑞认为，现在允许农村人在城市买房，就应该允许城市人在农村养老买房，这是未来的政策方向。否则农村的土地不能完全市场化，农民收益不能快速提高。国家不允许城市资本大规模下乡搞房地产，是担心城市资本可能会到农村大规模圈地引发不好影响。在未来中国城市化进程基本完成后，应该允许城市居民到农村买房，这一天迟早要到来。

（编辑 李博）

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