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近日，重庆市璧山区成立“砸锅卖铁”工作专班事件引起热议，事实上，除重庆外，2024年以来内蒙古、贵州、青海等多地纷纷提出“砸锅卖铁”盘活国有资产。一方面，国家政策“自上而下”推动存量资产盘活；另一方面，在地方财政收支矛盾加大的背景下，加快存量资产资源盘活成为地方财政增收的重要补充，如重庆市2024年1-7月非税收入同比增长约 28% 。我们观察到，重庆市在本轮国企改革中将国资盘活作为关键任务之一，已开展大量探索实践并形成较多成功案例，全市2024年度资产盘活目标 已提前半年基本完成， 上半年市属重点国有企业盘活存量资产848.2亿元、回收资金288亿元。

从目前落地的资产盘活方向上看，大体上可分为资产交易/转让和资产运营两大类，具体实施方式主要包括 央地合作、增资引战、投资运营一体化招商、存量项目改扩建、城市更新改造 等多种方式。央地合作方面，2024年2月，重庆发展资产经营有限公司与多家央企签订合作协议，拟组建总规模超200亿元的资产盘活母基金，并通过撬动社会资本、境外资本和金融资源，形成 600-800 亿元 的资产收购处置能力。此外，重庆联交所在本轮资产盘活中同时担任交易中介、招商平台和盘活方案咨询专家，有效盘活存量资产项目2,000余宗。

整体来看，政策与资金支持、配套设施、市场化运营能力均是影响国有资产盘活项目落地的关键因素，充分调动社会资本和金融机构的参与积极性，在政府、国有企业和社会各方的共同努力和协作下，才能更好地发挥存量资产的价值。

一、“砸锅卖铁”何以推行：

中央顶层设计为存量资产盘活指明方向。 经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，其中部分资产长期闲置投资回报率较低，为有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称“《意见》”），明确盘活存量资产的重点领域、重点区域、重点企业。

重庆市新一轮国资国企改革瞄准资产盘活。 2023年底，中共重庆市委六届四次全会提出“三攻坚一盘活”（即国企改革、园区开发区改革、政企分离改革攻坚，有效盘活国有资产）改革突破的目标任务，在国有资产盘活方面，要求深化清产核资、有序开展盘活、深化央地合作、健全长效机制等。2024年1月，重庆市财政局提出对党政机关和事业单位国有资产、国企资产、储备土地分类盘活；健全长效机制，引导央企、民企通过进场交易、协议转让、资产置换等方式参与国有资产盘活。事实上，重庆市自2023年9月起已开始进行国有资产调查摸底，目前已基本摸清全市国有企业、行政事业性和自然资源等重点资产基本情况，现在主要推进核算入账、确权登记等基础工作。

“自上而下”的工作机制有助于破除推行障碍。 2023年，重庆市成立市政府主要领导担任组长，分管副市长担任副组长，市政府秘书长、分管副秘书长、有关市级部门主要领导为成员的推动国有资产盘活工作领导小组，统筹领导推动国有资产盘活各项工作，具体由市国资委牵头，市发展改革委、市财政局、市规划自然资源局、重庆市税务局等10个部门参与。区县层面，2024年初，由各区县党政主要负责人、市属国企主要负责人分别与市政府签订《2024年度“三攻坚一盘活”改革突破目标责任书》，工作机制上，璧山区成立的“砸锅卖铁”工作专班下设办公室在区财政局，由区委常委、区政府常务副区长担任组长，统筹负责全区“砸锅卖铁”工作；沙坪坝区成立无证资产确权办证领导小组，由区国资委、区规资局双牵头，对全区185.91万平方米无证资产逐一梳理、研判确权路径，制定“可确权办证资产清单”，多部门形成合力，建立权证办理联合会审机制。我们认为，部分国有资产因历史遗留问题多、盘活难度大而长期闲置，“自上而下”推行改革工作有利于打破国有资产“不能动”、“不方便动”的思维惯性，同时破除原有的体制机制障碍。

二、“砸锅卖铁”成效：

在央地合作基金引导、重庆联交所助力、引入社会资本方运营等多种方式共同发力的作用下，重庆市 2024 年度资产盘活目标已提前半年基本完成，存量国有资产租售与市场化运营均取得良好成效

重庆市“三攻坚一盘活”改革要求2024年市级盘活存量国有资产 900 亿元以上，其中市属国有企业盘活存量资产800 亿元以上，已提前半年基本完成目标。根据重庆市国资委数据显示，2024年1-6月，51户市属重点国有企业盘活存量资产848.2亿元、回收资金288亿元；根据重庆市政府网数据显示，2024年1-7月，重庆市园区开发区盘活存量资产超750亿元。从目前落地的资产盘活方向上看，大体上可分为资产交易/转让和资产运营两大类。从具体方式上，主要采取央地合作、增资引战、投资运营一体化招商、存量项目改扩建、城市更新改造等多种方式。

（一）资产交易/转让

1. 央地合作共建资产盘活基金

2024年2月，重庆发展资产经营有限公司（以下简称“重发资产公司”）与华润渝康资产管理有限公司、中国信达资产管理股份有限公司、建信信托有限责任公司等签订“央地合作资产盘活”战略合作协议，重发资产公司是重庆市从事资产经营管理的国有全资公司，其将与上述3家企业分别组建资产盘活母基金或项目公司，总规模将达到200亿元以上，并通过母基金引导设立子基金和实施资产盘活项目撬动400-600亿元社会资本、境外资本和金融资源，形成600-800亿元的资产收购处置能力。

区县层面，目前相关合作基金正逐步落地。2024年3月，南岸区人民政府、重庆经开区管委会与中国信达资产管理股份有限公司重庆市分公司、重发资产公司签订《全面战略合作协议》，合力推动存量资产盘活，其中由中国信达资产管理股份有限公司重庆市分公司和重发资产公司合作设立的资产盘活母基金将优先注册落户南岸，基金注册规模50亿元，将助力南岸区盘活资产变现15亿元以上。

我们认为，央地合作模式有助于解决地方在国有资产盘活中面临的资金、经验和专业化能力相对不足等问题，撬动各类社会资本共同参与，可形成较强的资产收购处置能力。此外，我们关注到，2024年7月，总规模300亿元的国有企业土地资产盘活专项基金成立，该基金由国务院国资委批准、中国诚通控股集团有限公司联合中国东方资产管理股份有限公司共同发起设立，将助力中央及地方国有企业盘活土地资产，预计后续全国范围内的央地合作资产盘活模式将进一步推广落地。

2. 重庆联交所助力：提供交易平台+定制盘活方案

重庆市国有企业长期以来形成大量闲置低效资产，通过产权或者经营权出售可快速回收资金。今年以来大量国企资产在重庆联交所挂牌交易，根据重庆联交所集团数据显示，2024年1-6月，重庆市国企存量资产入场11,341宗、同比增长96.6%，新增挂牌金额131.39亿元、同比增长28.3%；有效盘活不同类型存量资产项目2,382宗、同比增长9.4%，交易金额42.72亿元、同比增长32.9%，交易资产包括闲置房产、闲置土地、废旧设备、股权资产等。重庆联交所还根据企业需求提供资产盘活的解决方案，例如其协助重庆机场集团有限公司制定“改造+招租”一体交易方案，盘活机场东区体育中心11.39万方健身场馆及设施，部分重庆联交所交易案例见下表所示。

3. 专业公司自主盘活：渝富集团通过协议转让与股票减持回收大额投资

重庆渝富控股集团有限公司（以下简称“渝富集团”）自2016年起转型为市属国有资本运营公司后投资了较多市场化项目，沉淀了大量资金；2023年，渝富集团被重庆市委、市政府定位为以先进制造业为主体、产业与金融协同发展的国有产业资本投资运营公司，投资方向发生变更，因此需要退出前期项目，转为投资重庆市近期引进的重大先进制造业项目。

渝富集团具备专业的资产管理能力，2023年以来通过股权划转、置换、交易等多种方式探索资产盘活退出方式。如前期投资约28亿元的新壹号基金-招商公路项目，因涉及金额大、受让方资质限制等因素导致退出难度大，渝富集团采取二级市场竞价减持与协议转让两步走的策略开展盘活工作，多方接洽后最终在2023年11月达成与中国华融的股份转让合作，一次性收回资金约30亿元，并在2024年6月通过市场交易盘活退出了招商公路剩余部分股票，退出金额超过1亿元。整体来看，本次股权盘活合计实现浮盈超过10亿元，投资增值率约34%。

（二）资产运营

与资产出售一次性快速回笼资金相比，资产运营更注重获取长期、稳定的经营性现金流，更考验国有企业长期的市场化运营和管理能力。资产运营模式主要包括投资运营一体化招商、引入第三方运营企业、调整闲置房产/产业园区用途、量身定制招引龙头企业等方式（详见表4）。典型案例如重庆物流集团旗下的重庆红旗河沟汽车站因设施老旧、客流锐减、交通拥堵的问题突出被纳入重庆城市更新改造范围，2023年12月，重庆物流集团通过协议合作引入社会资本浙江万图思睿商管公司，合作期间为14年，由后者支付物业使用费及不低于5%的项目净利润（后7年）分配比例，由此可节省6,000万元项目更新改造投入，在不包括净利润分成的情况下，预计每年实现物业使用费收益600万元、14年累计9,216.83万元，并推动红旗河沟车站全面优化空间布局、提升功能品质，该项目体现了国有资产运营带来的良好经济效益和社会效益。

从国有资产的运营主体来看，大多情况下为原本的资产权属方；但部分区域为统筹整合辖区国有资源，或者为解决传统国企市场化程度不高、专业能力不足等问题，单独组建了新的运营主体专门负责存量资产盘活和产业投资，通过市场化招聘引入专业运营团队，提高资产运营效率，同时推动运营主体加速向产业投资、资本运营公司转型。如重庆临空经济示范区组建重庆临空开发投资集团有限公司、重庆空港城市建设发展集团有限公司、重庆战新科技产业集团有限公司3大集团，盘活闲置园区资产超14亿元；合川高新区重新组建产业投资集团公司，盘活闲置厂房23.9万平方米，有效利用存量土地794亩。

三、影响与评价

1 、财政增收与缓释地方债务风险。 本轮存量资产盘活的直接影响是提升地方财政收入，包括非税收入（主要是国有资源资产有偿使用收入）和国有资本经营收入。重庆市财政局数据显示，2023年重庆市非税收入完成964.7亿元、同比增长15.9%，其中非税收入中的国有资源资产有偿使用收入约618亿元、同比增长25.3%；实现国有资本经营收入186.8亿元，同比大幅增长88.1%。2024年1-7月重庆市非税收入完成584.1亿元、增长27.6%。另外，重庆市作为化债重点省份之一，资产盘活回收的部分资金可以用于化解地方债务风险，也是响应中央相关化债文件精神。

2 、优化国有资产配置。 盘活存量资产有利于规范存量国有资产管理行为、提高资金循环使用效率，让市场的力量发挥更大作用，可以实现资源配置效率最优化和效益最大化。

3 、改善国企财务状况，促进市场化转型。 资产租售后短期内可提升国企流动性，而资产实现市场化运营后可提升国企资产质量和市场价值，从而降低国有企业资产负债率，改善国有企业财务健康状况。盘活存量资产还可以促进国企市场化产业化转型，通过将闲置低效资产市场化运营，可提高国企市场化收入占比，并不断增强其市场竞争力和可持续发展能力。

困难与挑战仍然存在。 国有企业在盘活资产的过程中往往面临较多困难和挑战，存量资产之所以长期闲置，大多面临诸如前期手续不齐全、权属不明确、无法有效定价、牵涉多方难以协调等问题；对于市场化运营类项目，当地政府和国有企业往往缺乏相关运营经验和专业人才，导致资产盘活水平偏低；此外，项目前期开展往往需要投入较多资金进行更新改造，但部分国企自有资金有限。我们认为，国有资产盘活需要多方形成合力，由政府有关部门牵头制定与完善相关配套措施，不断创新投融资模式和实施方式，比如可以进一步通过资产证券化、REITs、上市等方式对存量资产进行资本化改造。充分调动社会资本和金融机构的参与积极性，在政府、国有企业和社会各方的共同努力和协作下，才能更好地发挥存量资产的价值。

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