主要国家监管沙盒制度的比较及启示

文/牛淑雅（中央财经大学）

沙盒（Sandbox）原本是一个计算机用语，是指在开发软件的过程中，所建立的一个与外界环境隔绝的测试环境，工程师会在沙盒内放置软件测试其功能。通过建立沙盒，为一些来源不可信、具备破坏力或无法判定程序意图的程序提供试验环境，同时，沙盒中进行的测试多是在真实的数据环境中进行的，兼顾了测试的准确性与安全性。

英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）将这个概念应用在金融科技（Financial Technology，FinTech）的创新上，推出监管沙盒机制（Regulatory Sandbox），即从事金融创新的机构在确保消费者权益的前提下，按FCA特定简化的审批程序，提交申请并取得有限授权后，允许金融科技创新机构在适用范围内测试的监管政策。广义上说，监管沙盒是政府给予某些金融创新机构以特许权，使其在监管机构可以控制的小范围内测试其新产品、新服务等的一种机制。通过沙盒测试，一方面可以在监管机构的控制下实现小范围内的真实环境测试；另一方面，沙盒测试可以为监管机构提供清晰的视角来看待监管规定与金融创新的辩证关系，及时发现因限制创新而有损消费者长远利益的监管规定，并第一时间调整，最终达到达到保护消费者，支持真正金融创新的目的。

自英国推行监管沙盒以来，新加坡、澳大利亚、日本等国家也陆续展开其各自版本的制度规划。其中，新加坡推出的监管沙盒制度很大程度上沿袭了英国的规范，而澳大利亚推出的监管沙盒目前则主要以申请许可证的形式存在。本文选取了该监管沙盒机制发展已较为完善的英国、新加坡和澳大利亚作为研究对象，在比对研究的基础上为我国对金融科技的监管政策提出政策建议。

主要国家监管沙盒的发展历程

全球经济的疲软与英国金融科技产业的快速发展使英国政府认识到金融科技产业对投资和经济增长方面的积极作用，因此英国政府专设机构支持金融科技发展，致力于加强英国在金融科技领域的世界领先地位，并为实现这一目标采取重要举措，提出英国金融监管环境要有助于促进金融科技行业创新，支持初创企业发展。

2014年10月英国FCA设立了创新项目（Project Innovate），并增设创新中心（Innovation Hub），为创新企业提供与监管机构对接、帮助其取得有限授权等服务。在创新中心设立一年后，由于取得的效果良好，FCA开始研究监管沙盒的可行性，并于2015年设立了监管沙盒制度。面对不断迭代的金融科技市场，为了有效执行政策并减少合规成本、监管当局追踪金融科技发展提供便利，FCA于2016年5月9日正式启动了监管沙盒机制。具体来看，监管沙盒的主要内容包括以下几个方面：

评估标准。要求企业具备创新的产品或服务，能够解决当前金融业的瓶颈或能够支持金融业务的发展；产品或服务显著异于传统的金融业务；能够为消费者和社会创造价值；金融科技企业具备明确的发展目标和发展规划；企业具备社会责任感，具有强烈的合规性和自律性。

申请流程。企业申请进入监管沙盒进行测试，FCA对企业进行评估并给出结果，若申请获批，FCA与企业协商制定测试方法，随后企业开始进行沙盒测试，FCA根据测试结果决定企业是否将产品或服务投入市场。

退出机制。在筛选条件合格的前提下，FCA允许参与实验的企业向客户推出创新产品和服务，测试期一般为3-6个月，一旦达到规定好的测试时间，企业将退出沙盒测试。

在监管沙盒测试期间，FCA能够对测试企业提供充分帮助，例如，对持牌金融机构的金融创新行为提供合规性评估、为企业提供合规性指导、在其权限范围内提供一定的法律豁免权力；对非持牌机构提供“短暂授权”，允许在沙盒期间测试持牌机构业务，了解消费者对产品或服务的需求，为申请正式金融牌照做准备。同时，为保护消费者权益，沙盒内的企业需要对消费者的损失进行赔偿，并需要证明具备该赔偿能力。

新加坡于2016年6月提出了监管沙盒机制，允许传统金融机构和初创企业在既定的“安全区域”内试验新产品、新服务和新模式。同时，监管部门依托“试验结果”修改和提出新的监管制度。新加坡的监管沙盒的主要内容包括以下几个方面：

评估标准。要求企业具备实施和推广FinTech解决方案的能力，具有切实的技术创新性且能够解决当前重大问题或为消费者和行业带来益处，实时向金融管理局（MAS）汇报测试进程和测试结果，具有可接受的退出和过渡策略来终止创新业务。对于类似旧技术、尚未测试的技术、可另外试验而没必要进入监管沙盒、没有推广意图的四类项目，无法进入监管沙盒中。

申请流程。企业向MAS提交申请及技术说明等文件，经过审核后，MAS将在21个工作日内给予回复。对适合的项目进行评估和测试，根据评估结果来决定是否进入监管沙盒。

退出机制。监管沙盒是有时间限制的，一旦达到规定好的测试时间，MAS所规定的任何法律和监管规则将同步到期，企业将退出沙盒。如果企业因为特定原因需要延期的，可以在监管期结束前向MAS提出申请并说明理由。另外，如果企业在监管沙盒期间的测试结果非常满意，企业在退出沙盒后将继续享有更大范围内部署相关技术的解决方案的权力。

澳亚利亚联邦政府2016年3月发布声明表示，将批准澳大利亚证券和投资委员会(the Australian Securities and Investment Commision ，ASIC)成立监管沙盒机制，使处于试验阶段的金融科技公司能够更好地应对监管风险，从而降低上市的成本。2016年12月，ASIC发布了一份指引文件，允许符合条件的金融科技公司在向ASIC备案之后，无需持有金融服务或信贷许可证即可测试特定业务。许可协议的主要内容如下：

豁免企业的评估保准。公司需要满足消费者保护条例的要求；公司客户的风险敞口在500万澳元以内；支付类金融科技公司需得到银行的支持；公司需要满足消费者保护条例的要求；服务的零售客户人数在100人之内；同时达到金融科技公司许可证豁免要求的企业可以单独申请豁免。但是此次豁免不包括网络贷款等公司。

豁免流程。从事测试类产品的经营之前，企业须向ASIC备案，经ASIC审查合格后，企业无需持有金融服务或信贷许可证即可测试特定业务。

退出机制。测试类产品的试运行期为12个月，对一些特殊项目，允许有关企业申请延期，最长可申请12个月的延期并且接受测试的零售客户人数可扩展到200人，达到规定试运营期，ASIC根据测试结果决定产品是否正式投入。

不同国家监管沙盒制度的比较

监管沙盒由英国首创，新加坡、澳大利亚在沿袭英国监管沙盒的基础上又对其进行一定改良。比较而言，不同国家的监管沙盒制度有以下特点。

在监管主体方面，2013年起，英国将对金融科技的监管划入FCA的监管范畴；新加坡则在2015年新设金融科技和创新团队（FTIG），并于2016年5月设立金融科技署（FinTech Office）来管理金融科技业务并为创新企业提供一站式服务；澳大利亚成立了ASIC管理监管沙盒。

其次，在监管内容方面，新加坡较英国和澳大利亚更为灵活，英国身为传统老牌金融中心，制度设立方面较为严格，比如在监管时间上，英国对监管沙盒中的时间有明确的要求，一般为3-6个月；澳大利亚试运营期一般为12个月，并可申请最长12个月的延期；新加坡对于监管沙盒中金融科技企业也有时间要求，但却没有给出具体时长。此外，在企业准入方面，澳大利亚豁免许可可针对某类服务，但准入条件较为严格，对资金风向敞口有一定规定并取得银行及相关部门支持，新加坡与英国的企业准入门槛相似，主要有相关监管部门对金融科技企业的创新性与价值性进行衡量。

最后，在监管沙盒适用范畴方面，英国、新加坡和澳大利亚均是为了支持金融创新，但是适用范围却有区别，新加坡发布的《金融科技监管沙盒指南》的征求意见稿中明确将沙盒监管的范围局限于金融科技领域，而英国和澳大利亚颁布的监管沙盒的适用范围则更广，积极推行有颠覆性的金融模式发展，其要求为产品或服务显著异于传统的金融业务，核心标准为是否有益于消费者。

综上所述，以上三个国家对监管沙盒制度的运用方式大体一致，但因各国金融背景、当前金融环境以及预期目标有所差距，相关监管规则制定上存在着小差异，因此，其他国家借鉴监管沙盒制度推动金融科技发展时，需根据本国国情，理论结合实际，提出适合本国金融科技的监管道路，切不可盲目硬搬照抄。

监管沙盒启示：监管定位和发展方向

通过对以上三个国家监管沙盒制度的介绍与说明，可以看出监管沙盒制度是非常值得肯定的金融监管政策。一方面创新的实时性要求较高，而监管因为没有先例而审批周期长，很容易错过科技创新的发展时机，监管沙盒有效地解决了这个矛盾，让创新在指定区域和范围内即时开展，提高了创新开发能力；另一方面，技术创新有很高的失败风险，可能影响创业者和消费者的利益，如果控制不好甚至会酿成系统性风险，破坏金融系统稳定，监管沙盒能够将风险保持在可控范围内，降低了创新的风险性。

与英国相比，早在2013年，我国对互联网金融监管就萌生了“软法管理”、“柔性监管”的思路，并在逐步推动和落实。在2017年2月16日的《中国互联网金融安全发展报告2016》发布会上，北京市金融工作局党组书记霍学文透露，北京政府将对互联网金融进行监管沙盒模式的试验，以位于北京房山区的“北京互联网金融安全示范产业园”作为试验地。监管沙盒模式的试验过程中将着力打造网贷行业协会，即北京市网贷行业协会。此外，北京互联网金融安全示范产业园将聚焦于三类事业，第一是高端技术、安全技术的研发；第二是行业标准的制订；第三是聚集顶尖企业。

通过总结目前已实施沙盒监管体制国家的经验，以及结合目前我国金融科技行业的发展态势，我们应该不断促进监管沙盒机制在中国落地生根，以此完善我国互联网金融监管政策，推动互联网金融产业发展壮大。同时在我国推行监管沙盒的进程中要注意以下问题：一是为沙盒测试企业制定适当的监管条件，激发其创造力，同时也要注意防范其问题，实现企业在沙盒范围内不断试错、改错的螺旋式上升，不断完善产品、服务和监管规则。二是根据不同行业、不同产品的特点制定的相应的门槛、测试时间与测试方案，最大化保护消费者利益。三是适当推动金融行业混业监管，打破部门壁垒，推动颠覆式金融模式发展。四是在推行沙盒监管的过程中将我国已有的软法管理和监管沙盒不断结合创新，在完善我国互联网监管模式的同时，起到促进国际金融监管制度更新与发展的作用。（完）

文章来源：《中国银行业》2017年第3期（本文仅代表作者观点）

本篇编辑：牛淑雅