美国大选尘埃落定，特朗普上任后将有何作为是各国关注的重点。在当时那场喧嚣的美国大选表象下，包括兰德公司在内的一些美国高级智囊及精英人士，早就将关注点瞄向国家安全决策系统。在他们看来，美国决策层迷茫困顿的状态，令国家安全决策系统出了问题。他们更看重的是，不管谁当了总统。应尽快着手对国家安全决策系统进行整顿。
在现代全球激烈的竞争与博弈下，一个国家的成功首先源于战略决策的成功。作为一个立国200余年的国家，美国之所以能一步步赶超德、英、俄等世界列强，并最终发展为当今世界唯一的超级大国，奥秘首先在于其一以贯之的深远、精明、老辣的国家战略决策。关于这一点，王鼎杰先生在《世界军事》杂志发表的《二战史鉴：列强的国家战略》系列文章中，有深刻分析。
然而，进入新世纪以来，美国在战略上频频失误，不仅输了“面子”，而且输了“里子”，甚至连“世界老大”的头号交椅也开始摇摇欲坠。在中东地区，美国通过10年全球反恐战争推翻了萨达姆政权，却没想到中东版图就此碎片化，“基地”组织及其诸多分支、“伊斯兰国”等乘机滋生、蔓延与泛滥，影响波及整个中东乃至欧洲地区，远远超过美国这个“世界警察”的掌控范围。在欧洲地区，俄罗斯凭借在俄格冲突、吞并克里米亚、打击“伊斯兰国”等行动中强悍而抢眼的表现，令美国颜面扫地；德、法、土等传统盟友对于由美国引起的中东难民问题十分头疼，再加上沸沸扬扬的“监听门”事件，对美国的不信任感大大增加；随着美军驻欧兵力大量减少，一些北约国家开始对美国的安全承诺产生疑虑，以致美国在这些国家的影响力与掌控力大不如前。在亚太地区，尽管美国极力通过“亚太再平衡”战略巩固与日、韩、澳等传统盟友的关系，应对“日益崛起的中国”，中国却没有给美国半点机会。
美国在打击“伊斯兰国”等很多问题上表现乏力
调查显示，自2004年以来，美国公众便对国家外交政策表现出不满情绪。在2015年的一次民意测试中，61%的受访者对当前美国在全世界的地位感到担忧。时下正在进行的美国总统大选，之所以美国选民对两位候选人都不满意，实际上也折射出美国在当前复杂的国际国内生态下“剪不断、理还乱”的战略困境，以及决策层迷茫困顿的心理状态。毫无疑问，美国的安全决策系统出了大问题。
美国国家安全决策系统萌芽于二战。战争初期，美国陆军部与海军部几乎完全分离，没有一个统一的机构可以对这两个军种实施监督。随着战争的持续，罗斯福总统指定威廉·利希作为其个人在联合参谋长委员会的代表，与陆军参谋长马歇尔、海军参谋长欧内斯特·金处于并列地位。同时，利希还被指定为联合参谋长委员会主席，负责盟国几乎所有重大战略决策（当时参联会囊括英国各军种负责人）。然而，利希的功能发挥并不明显，而且其担任的职务没有得到法律支持。事实上，罗斯福掌握着所有重要国家事务的决策权，同时他喜欢逐个咨询有关高级官员，并非采取集体会商之形式。
二战结束后，面对未来变幻莫测的战略环境，杜鲁门政府和美国国会开始采取多项措施，对国家安全战略制定及监督机制进行规范化。国会将相关的多个监督委员会合并为参议院、众议院武装部队委员会。1947年，经过一年多的讨论与筹备，《美国国家安全法案》正式出台。该法案规定，国家安全委员会是美国国家安全问题的最高决策咨询机构，并且指定总统、副总统、国务卿、国防部长、各军种部长与国家安全资源委员会主席为国家安全委员会法定成员。此外，该法案明确指出，国家安全委员会的职能为：向总统提供与国家安全有关的内政、外交和军事政策的综合建议，以便使军事机构和政府其他部门在国家安全事务上展开更有效的合作。在接下来的几年内，国家安全委员会（NSC）在设计、监督美国国家安全政策和行动中发挥着重要作用，并且逐渐发展为一种参谋支持结构。
1947年，《美国国家安全法案》正式出台
国家安全事务助理（也称“国家安全顾问”）负责国家安全委员会日常工作，在美国国家安全决策体系中居于显要地位。特别是在尼克松总统主政时期，曾一度倚重国家安全事务助理基辛格。对于基辛格，中国民众并不陌生。当时，基辛格在美国国家安全政策方面有很大话语权，以致卡特在竞选总统时批评他，“一手包办了美国所有外交事务”。而卡特当选总统后，却倚重另一名国家安全事务助理——布热津斯基。这不仅是一位外交家，而且是一位有深厚功底的地缘政治学家。其对国际大棋局有深刻而独到的见解，力主美国联华抗苏，并帮助美国成功应对苏联入侵阿富汗、伊朗人质营救失败等危机事件。
卡特总统（右）对国家安全事务助理布热津斯基（左）很是倚重
美国当前的国家安全决策体制，基本上延续了老布什总统时期国家安全事务助理布伦特·斯考克罗夫特1989年设计的制度构架。该制度构架主要分为三个层次：一是，部长级委员会，由国家安全委员会除总统之外的人员组成，包括国务卿、国防部长与陆、海、空三军军种部长；二是，副部长级委员会，由副国务卿、国防部副部长与陆、海、空三军军种部副部长组成；三是，政策协调委员会，由面向特定问题的跨部门代表组成。这样便构成一条由下而上的逐步精炼、逐步聚焦的决策链——从政策协调委员会，到副部长级委员会，再到部长级委员会，最后到国家安全委员会。总统的决策一旦形成，也可顺着同样的决策链，按照由上而下的方向保持军令政令畅通。在此期间，国家安全委员会尽管仅有约100人（此时并没有组建国土安全委员会、国家情报总监），但在国家安全政策方面颇有建树——不仅在柏林墙倒塌与苏联解体后，成功推行致力于构建“完整、自由与和平”的欧洲的一系列政策，而且设计了实现德国统一的远大战略，并充实与扩大了北约。尽管老布什政府对萨达姆的军事威慑宣告失败，但在伊拉克军队入侵科威特的很短时间内，美国迅速纠集起一个强大的国际联盟，对萨达姆的军队发起军事行动。此外，老布什政府在海湾地区的军事行动在达到既定的有限目标后便鸣金收兵，并未寻求推翻萨达姆政权——否则，中东碎片化有可能提前到来。后来，美国国内普遍认为，斯考克罗夫特任国家安全事务助理期间，是美国国家安全委员会运行效率与效果最好的时期，堪称“典范”。
此后，美国国家安全委员会几度扩编。1993年，新成立的克林顿政府组建了国家经济委员会，其主要职能是就国内与全球经济问题向总统提供政策建议。该委员会主任兼任总统经济政策助理（又称“国家经济顾问”），属国家安全委员会成员。“9·11”后，小布什政府成立国土安全委员会。2009年，奥巴马政府将国土安全委员会并入国家安全委员会。到奥巴马第二任期内，美国国家安全委员会的规模已经扩大到500人左右，是基辛格时代的10倍。此外，无论是国务院、国防部，还是国家情报总监，编制规模也扩大很多。以美国国家情报总监（DNI）办公室为例，2005年初，该部门编制仅11名军官，到2008年4月已发展至2000多人。
美国国家安全委员会几度扩编
决策机构分工越来越精细，这似乎符合形势发展的需要——冷战时期，美国主要应对来自以苏联为首的“华约”集团的威胁，而现在不仅要面对俄罗斯、中国等日益复兴的传统军事大国，还要面对所谓的“流氓国家”（如朝鲜）、恐怖组织、跨国犯罪集团、重大自然灾害等诸多不对称威胁的挑战；冷战时期，主要是军事领域的对抗，而现在则要面对政治、军事、经济、信息等诸多领域的全面博弈。事实证明，在国际国内形势日趋复杂的今天，无论是依靠政治强人主导国家安全事务，还是依靠大编制，都存在一定的问题。实践证明，大编制与高效益并不一定存在正比关系。如果运行失当，反而会影响甚至制约决策效率的发挥。正如前面所述，新世纪以来美国在多个层面、多个方向陷入战略困境已经说明这一点。最终还得回归到依靠成熟体制的轨道上来。
当然，国家安全委员会编制大小的演变仅是表象，美国国家安全决策体系的真正症结不止于此。
不得不承认，美国是一个自省与自我纠偏意识非常强的国家。早在大约10年前，一些有识之士和智囊团队便注意到国家安全决策系统运行乏力，并针对性地展开评估工作。其中，最全面的评估研究当属“国家安全改革项目”（PNSR）。该项目由2008年版《国防授权法案》授权，团队带头人正是著名的《戈德华特·尼科尔斯法案》主要草拟者之一——詹姆斯·L．洛克三世。该项目研究认为，“美国国家安全系统非常失衡，过于突出部门能力，而忽略了总的整合能力……部门利益瓦解了跨部门努力的初衷。而国家安全问题的多样性、快速性与复杂性，又使白宫不能予以有效管理与控制”。研究还发现，当遇到重大问题或严峻挑战时，总统通常只能采取如下措施——要么托付于某个牵头部门，要么指定某个高级领导负责，这两种方法在实践中效果并不好。
美国兰德公司也十分关注美国国家安全决策体系运行情况，并撰写完成《战略反思》系列评估报告。前段时间，兰德公司推出该系列评估报告第4版——《增强在复杂世界中的决策能力》。在研究中，研究人员同20多位当前或曾经在总统执行办公室或其他国家安全部门工作的中、高级政策官员，进行了深入的会谈。因此，研究成果具有一定权威性。除指出当前美国国家安全委员会存在机构臃肿、“烟囱”林立、官僚主义、协调不畅、整合不好等突出问题外，该研究成果的最大看点还在于，它系统地提出具体改进意见：
一是精简机构。研究认为，美国国家安全委员会的规模已过度膨胀，以致其组织复杂性空前增加。从多年的管理经验（包括其他国家的经验做法）来看，只有“精兵简政”才能提高效率。具体而言，应当从功能的角度出发，计算美国国家安全委员会的最优规模。首先，应为国家安全顾问配备二至三个副国家安全顾问，以使前者将全部精力集中于最核心的优先事项。其次，需要根据战略计划、公共事务等功能，合理安排高级主管。每个高级主管应负责某个地区的事务（对应国务院地区局）或者某类功能性事务（如国土安全/反恐、情报、网络威胁、经济、环境、能源等）。每个高级主管下属四至五个支持性办公室。总体而言，新国家安全委员会规模应控制在120人左右为宜。按照这种方式，下届政府在国家安全委员会、国防部与国家情报总监办公室等机构的总人数都会削减，国家安全决策相关职责能够适当分解，确保最高层官员专注于整个战略图景。
美国国家安全决策机制待改革
二是优化流程。向流程要质量。研究认为，在实践中，必须由真正精通决策管理的官员来管理国家安全决策机构，保证由合适的人在合适的时间、合适的地点，将合适的信息或分析报告提交至合适的分析人员或决策者。下届总统应当为国家安全委员会确立明确的指导原则，以确保在决策之前的分析阶段及行动实施监督过程中，能够将各种观点或各相关领域代表囊括进来。例如，当发现一些国家陷入财政危机时，美国财政部门高级官员就应当参与到美国国家安全委员会组织的讨论中。同时，财政部也可以广开言路，请外交部或国防部的官员参与财政部的内部讨论。也就是说，一定要请合适部门的合适官员代表参与特定主题的会议，深入讨论，为高级官员决策提供支持。另一方面，假如总统或国家安全顾问认为某一问题决策的时机还不成熟，国家安全委员会就应当减少就这一问题开会讨论的次数。
三是矫正思维。以前国家安全决策程序各层次参与者均会发现：决策者在决策或方案拟制过程中，往往受传统思维或公众观点的制约，所提假设没有接受系统检验或者检验不充分。这往往成为决策失败的根源所在。对此，兰德公司建议，应当依托情报机构组建“红队”，在决策前引入“红队”机制，对具有重要战略意义的政策指南假设进行挑战性验证，积极预测敌国、盟国与中立国可能做出的反应，优化与完善国家政策。“红队”思维实质上就是批判性思维。应当看到的是，近年来“红队”工作已得到美国决策层的充分重视。去年7月，美国陆军训练与条令司令部（TRADOC）正式发布《批判性思维实用手册》（又名《红队工作手册》），为“红队”运用方法、程序、框架模型等提供了理论指南。
四是借重技术。兰德公司认为，应借鉴新加坡的风险评估与地平线扫描系统（RAHS），对美国传统决策管理系统进行现代化改造。事实上，新加坡的这套系统是2003年在美国国防部高级研究计划局（DARPA）的帮助下建立起来的，旨在优化国家安全决策问题。该项目高效整合与利用成熟的商业技术及军用专有技术，并基于一定的认知模型，模仿人类思考过程，帮助人们有效分析从外界得来的大量情报信息，并预测未来可能发生的事情。此外，运用被称为“思想数据库”的信息仓库，风险评估与地平线扫描项目可以模拟不同威胁或战略选择的交互过程，从而告诉政府应当在什么情况下做什么，为政府提供一种有预见性的、跨政府政策集成方案。
此前，兰德公司在评估报告末尾还特别指出：“下届总统将迎来改革美国国家安全决策机制的契机，而变革的目的就是要使其更加高效、更具适应性与战略性。无论是男总统，还是女总统，他（她）必须努力打破传统国家安全领域的‘烟囱’式格局，消除机构臃肿的情况，加强机构内外通信与协调的管理，更好地‘向前看’。”很显然，不论美国总统大选结果如何，在他（她）未上任之前已经有一道考题在等着他（她）做了——这是一道事关其执政生涯及未来美国国运的大考题。那么，特朗普能在这道考题中打多少分呢？我们拭目以待。
本文摘自《军事文摘》 编辑：马瑛
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