强世功|疫情防控为全球化时代的国家治理提出新挑战

三联中读的朋友们，大家好，我是北京大学法学院教授强世功。相信大家最近和我一样都是呆在家里，通过互联网关注着正在武汉和全国蔓延的一切。今天我想把武汉疫情的防控作为一个个案，和大家一起来思考全球化时代我们国家治理所面临的问题和挑战。我们中间有不少人都经历过2003年的SARS，但是和十几年前的这场灾难相比，今天的疫情防控面临着新的形势和挑战。我之所以强调全球化时代的国家治理一个重要原因，是我们国家从2003年的一个普通的发展中国家，今天已经变成一个正在迅速崛起的、全球性大国，这种国家发展的地位和全球格局中位置的变化必然对我们国家治理提出了新的挑战。

首先，我们要对当前中国所处的历史时代进行一个准确的定位。 人类历史的发展是经验和知识不断累积不断提升的一个过程，不同的国家、不同的时代、不同的发展水平，对国家治理提出的要求也完全不同。传统的农业社会治理主要依赖于宗教和道德，而现代社会的治理在此基础上发展出来了现代科学，产生了我们今天分门别类的专业化知识。而后现代的社会在此基础上进一步让知识不断的流动、跨界、革命性，从而发展出来信息科学、智能科学等等，这就意味传统的知识并不是固定的，而是流动的不断变化。

这种变化尤其体现在信息的收集、整理、处理、创新，由此产生知识的不断更新。 这一点我们从互联网的发展到智能手机的应用，从大数据到人工智能的发展，就可以明显的看出后工业时代的一些特征。如果从传统的农业社会、现代的工业社会和后现代的信息化社会，这三种社会形态和历史发展阶段看，我们的今天中国处在哪一个发展阶段上？实际上是三种社会形态并存。我们刚刚摆脱了农业社会进入到工业化的发展阶段，但同时一条腿已经迈入到后工业化的信息社会，这三种社会形态并存，主要是由于世界的变化太快了，我们中国的发展速度也非常快。 从某种意义上讲，是我们国家的治理体制和治理机制、整个官员和精英阶层的思想和心态以及普通国民的观念和素质远远赶不上后工业化发展的要求，这才暴露出我们国家治理面临的问题。

而这次武汉冠状病毒在全国大规模的爆发就集中地说明了这个问题。这次武汉疫情的扩散，可以分为两个阶段，第一个阶段是1月20日之前，对疫情性质的诊断和决策阶段，这个阶段主要就是发现问题。 在此之后就是防控的实施阶段，就是怎么解决问题。而这次武汉的疫情之所以在全国大规模的爆发，主要原因就在于第一个阶段上，对一切的性质、风险的判断和最后做出决策出现了一个重大的失误，从而错失了疫情防控最佳的时机。在这个阶段上，我们国家治理面临最大的问题是我们处在一个后工业互联网信息横向传播的社会中，跟我们国家的决策体制和机制，依然是工业化时代层层上报的一个纵向集中决策机制。

让我们回顾一下，从去年12月底，武汉的医院就已经发现了快速传播的这种特殊疾病，为了诊断这种疾病的性质邀请了国家疾控中心的专家进入湖北调查，那么这些专家是如何提意见的？武汉市的卫健委、湖北省的卫健委和国家国务院的卫健委，三级机构是如何沟通的？前方的医生、各级专家和中央来的，包括院士在内的顶尖专家是如何决策的？他们决策又给国家提出什么样的建议？如何上报中央的？这个过程我们并不清楚，但是我们可以清楚的看到两点，第一，武汉医院普通医生已经意识到这种病毒的可怕传播，中央派来的专家已经很快在实验室中分离出这种冠状病，并开始在国际刊物上发表学术论文。

但是另一方面，我们会看到这些专家和湖北卫健委的官员，对外发布的统一口径都是可防、可控、否认、人传人，从而掩盖了病毒传播的危险性。一直到1月20日，最高领导人对疫情作出指示之后，同时钟南山院士接受媒体采访，才让整个社会知道了这种病毒传播的危害性。而这时候距离病毒最初发现已经大半个月过去了。可以说在这大半个月的时间里，我相信各级政府管理员的公文不断的往来，对决策进行反复的开会和商讨。但是在从地方到中央，从专家到官员来回公文往来的决策过程中，冠状病毒每天都以几何级数在飞速的传播。

尤其这个时间，已经是大学寒假放假的期间，也是春节民工回家的期间，作为九省通衢的武汉，每天都有成千上万的人在流动，而我们缓慢复杂的决策程序，错失了疫情控制的最佳时间，导致冠状病毒一下子从武汉飞向了全国，陷入到今天全国各地封闭的被动局面。从这个角度看，今天这场灾难可以说是三分天灾、七分人祸，而这人祸不是某个人，而是所有人都陷入其中的决策机制。在全国的一片问责声中，我们会看到武汉市、湖北省中央层面的疾控中心专家之间相互推卸责任的现代版本的官场现形记，这场决策的失误和责任纠结在哪里？

这显然不是我们网络媒体能够说清楚的。但我们能够看到的各级官员、专家在政治挂帅、报喜不报忧的决策惯性影响下，放弃了实事求是的基本原则，面对问题，层层欺上瞒下，推卸责任，不做决策，不敢担当，不负责任。我们都知道，在病毒开始蔓延的关键时刻，湖北省官员为了给湖北两会创造良好的政治氛围，各级官员和媒体始终在隐瞒真相。当一些医生迫不得已通过网络公开疫情的时候，武汉政府的第一反应就是以传播谣言为由传唤八名医生。

大家还要注意，就在这一切越来越严重的时候，甚至在1月18日，武汉还在举行有4万家庭参加的百家宴，甚至在1月20最高领导人作出指示之后，湖北省的各级官员依然没有行动起来。我们大家要注意，就在1月20日到22日，香港著名的病毒专家管轶就在武汉，他对媒体透露出来，最惊讶的就是武汉当地的卫生防疫防卫根本没有升级，根本没有拉响警报。

武汉市民还在安心的准备过大年，对疫情完全没有感知，所以管轶只能选择逃离了武汉。一直到1月22日，中央高层官员飞抵武汉来部署指导工作，才有武汉23日封城的措施。毫无疑问，湖北武汉两级主政官员的欺上瞒下官僚主义和麻木不仁是武汉疫情向全国迅速扩展的一个重要原因。相比之下，我们看到临近的河南、四川、以及江苏、浙江的政府的治理能力，获得了全国人民的广泛赞誉。而湖北两级官员无能的顺口溜也在网上流传，这足以说明人民群众的眼睛是雪亮的。

在1月20日之后，武汉的疫情进入了第二个阶段，这个阶段面临的主要问题就是我们如何来应对病毒的扩散？ 我们必须认识到我们今天的中国是一个高度参与全球流动性的一个社会，人流、物流、货币流、信息流、知识流，一方面带来了创新，带来了经济、社会和文化的繁荣。但另一方面也带来了前所未有的全球性风险，包括疾病的传播、金融危机乃至于恐怖袭击等等，而这些风险通过互联网的高速流动和传播，造成了心理的恐慌、信任危机乃至于政治危机。

在这个意义上，我们今天所处的社会实际上是一个高度的风险社会。 然而我们各级的政府官员和我们普通的老百姓的整体心态依然是农业社会的心态，小富即安，享乐腐化，缺乏风险意识，缺乏防范意识。尽管我们经历了非典的经验教训，但是从1月20日高层决策之后，武汉应对一切的情况看，足以证明从中央到地方，从专家、政府职能机构到各级政府官员，都没有为防止类似的疫情制定一套成熟的系统的科学有效的应对预案。一方面在举国体制下，中央和各地全力支援武汉，专家、医护人员、资金和物流纷纷涌入到武汉。

然而我们在武汉看到的却是捐赠堆积如山，物流瘫痪、无人调度的局面。武汉毫无准备的仓促封城，导致整个城市瞬间瘫痪，甚至连医护人员的上下班出行都成了问题。大量的捐赠物资，放在红十字会的仓库中。可是一线的医护人员连口罩等这样最基本的防护物资都缺乏。大年三十本该是举国欢腾，全家团聚的日子，可是武汉一线的医护人员连一顿热饭都吃不上，没有物资、没有防护、高强度的危险工作，没有人轮班顶替，更没有人慰问和关心。

一线医护人员绝望的痛苦和愤怒呵斥管理层的视频，我相信大家都留下了深刻的印象。 而这一切最根本的原因就在于武汉市乃至于湖北省，根本就没有类似解决问题的预案，一切都依赖一线政府官员的个人调动能力。 我们可以设想一下，无论是武汉市、湖北省、乃至于国家的卫健委，如果早就制定了为防范类似疫情的风险预案，那么湖北、武汉市政府的两级官员，不至于陷入到如此的乱象中去。对于类似疫情，集中隔离防治无疑是行之有效的最佳手段。从23日武汉封城开始，就按照小汤山模式，用10天的时间，以中国建设的速度建起了两所医院，可是等到交付使用的时候，却发现这两所医院根本不能满足病人的需要。

于是我们才会看到2月3日，在军队的建议下，才开始建造三所方舱医院来隔离，治疗轻微的病患者。也就是在2月3号这一天，我的同事北大法学院的两名教授在互联网上公开呼吁武汉政府紧急征用大量的楼堂馆所，便于进行个体的隔离，这只能说明一个问题，武汉政府仅仅是简单的沿用2003年SARS的小汤山模式而根本没有测算过可能出现的感染人群的数量。而在修建医院这10天的宝贵时间里，至少从1月26日军队医院开进武汉以后，为什么不马上就建设方舱医院来缓解医院的压力？为什么不从23日封城之后就开始征用楼堂馆所，进行有效的个体隔离和救治呢？

在这场与时间竞赛的疫情防控工作中，湖北、武汉两级政府的应对漏洞百出。中央高层领导在各种讲话和报告中，一直都强调要具有风险意识，防止出现灰犀牛、黑天鹅这样的事件，要求中央各部门以及各级政府作出切实可行的预案。然而，我们在武汉看到的却是这样一幅情景。

总而言之，这次武汉疫情暴露出我们国家治理中面临的两个根本性的问题。其一，我们已经处在一个后工业的互联网时代，可是我们的决策体制和机制，依然是工业化时代的产物，层层集中、层层下达，这是一种垂直的体制，缺乏一种扁平化的快速决策体制。

第二，我们已经处在一个后工业时代的风险社会中，可是我们的官员和老百姓依然是一种小农社会的形态，缺乏危机意识和风险意识。